РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ О ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Толочко, О.Н. Развитие законодательства Республики Беларусь о внешней трудовой миграции / / О.Н. Толочко // Сацыяльна-эканамiчныя i прававыя даследаваннi. – 2023. – № 2. – С. 48–53.

УДК 342; 349.2; 341
Толочко О.Н.
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ О ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
Аннотация. Предметом статьи являются правовые проблемы, связанные с влиянием на рынок труда Республики Беларусь демографических и миграционных факторов. Автор отмечает, что Республика Беларусь столкнулась со старением населения, снижением его прироста и нехваткой трудовых ресурсов. В связи с этим необходимы меры по привлечению трудящихся-мигрантов и сокращению оттока квалифицированных специалистов. Целью исследования является определение направлений совершенствования законодательства Республики Беларусь о внешней трудовой миграции. Автор предлагает принять Концепцию миграционной политики, один из разделов которой будет посвящён вопросам трудовой миграции, на основании которой будут приниматься меры по совершенствованию законодательства и решаться вопросы об участии страны в международных соглашениях. В числе предлагаемых мер корректировка Закона о внешней трудовой миграции, в котором целесообразно определить ряд правовых режимов для различных категорий трудовых мигрантов и различных отраслей экономики в зависимости от потребностей экономики.
Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, трудящиеся-мигранты, Концепция миграционной политики, миграционное законодательство, международные соглашения, трудовые ресурсы, рынок труда
O. N. Tolochko
IMPROVEMENT OF THE LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF BELARUS ON EXTERNAL LABOR MIGRATION
Summary. The subject of the article is the legal problems associated with the impact of demographic and migration factors on the labor market of the Republic of Belarus. The author notes that the Republic of Belarus is faced with an aging population, a decrease in its growth and a shortage of labor resources. In this regard, measures are needed to attract migrant workers and reduce the outflow of qualified specialists. The purpose of the study is to identify areas for improving the legislation of the Republic of Belarus on external labor migration. The author proposes to adopt the Concept of Migration Policy, one of the sections of which will be devoted to the issues of labor migration, on the basis of which measures will be taken to improve legislation and decide on the country's participation in international agreements. Among the proposed measures is the adjustment of the Law on External Labor Migration, in which it is advisable to define a number of legal regimes for various categories of labor migrants and various sectors of the economy, depending on the needs of the economy.
Keywords: external labor migration, migrant workers, concept of migration policy, migration legislation, international agreements, labor resources, labor market
Введение. Республика Беларусь, как и большинство европейских государств, столкнулась с проблемой старения населения и снижения его естественного прироста. По данным Национального статистического комитета Республики Беларусь, коэффициент смертности в стране растет, а коэффициент рождаемости уменьшается [1]. Снижается численность занятых в экономике [2]. По данным Министерства труда и социальной защиты, на 1 сентября 2022 г. на учете в качестве безработных состояло 6,9 тыс. человек. Вместе с тем нанимателями на 1 сентября 2022 г. были заявлены сведения о наличии 94,8 тыс. свободных рабочих мест, 62,9% от которых составляет спрос на работников рабочих профессий [3]. Таким образом, наблюдается заметная диспропорция между спросом на труд и его предложением, которая не может быть устранена естественным приростом населения. В этих условиях одним из возможных решений является привлечение трудовых ресурсов из-за рубежа.
Основная часть. Проблемы, связанные с регулированием рынка труда и внешней трудовой миграции, исследуются в рамках всех общественных и гуманитарных наук: экономики, социологии, политологии, правоведения и других. Специалисты в области экономики исходят из объективно обусловленных потребностей в рабочей силе, являющихся результатом сложившегося дисбаланса между потребностями в работниках и демографической ситуацией, а также другими причинами, когда, к примеру, местные жители не соглашаются на низкооплачиваемый труд либо высококвалифицированные кадры мигрируют в страны с более высоким уровнем жизни. Как отмечает Е. Д. Кинасова, в условиях острой демографической ситуации привлечение иностранцев имеет важное значение с точки зрения восстановления количества экономически активного населения, а также играет важную роль в воспроизводстве рабочей силы на стадиях её формирования, распределения, обмена и использования [4]. Политологи рассматривают внешнюю трудовую миграцию как одно из системных глобальных явлений, оказывающих воздействие на все стороны жизни мирового сообщества и способствующих развитию глобализационных процессов [5, c. 3]. Представители социологических наук анализируют количественные и качественные параметры миграционных потоков, их влияние на социальную структуру общества, взаимодействие с местным населением, исследуют проблемы социокультурной ассимиляции. Оценивая зарубежный опыт и методы регулирования миграционных потоков, социологи предлагают своё видение возможных направлений развития миграционной политики [6].
Проблемы внешней трудовой миграции исследуются и в рамках юридических наук. Характер предмета исследования – международная трудовая миграция – предопределяет интерес со стороны науки международного права [7; 8]. Вопросы въезда, выезда и пребывания трудовых мигрантов рассматриваются в публикациях по административному праву [9; 10; 11]. Не остаются без внимания вопросы регулирования трудовых отношений, социального обеспечения трудящихся-мигрантов и др. [12; 13].
Тем не менее, несмотря на внушительное количество научных исследований по вопросам внешней трудовой миграции, в целом они остаются разрозненными и фокусируются, как правило, лишь на отдельных аспектах. Кроме того, большинство имеющихся работ было издано довольно давно и не учитывает меняющейся социально-экономической ситуации. Общая концепция правового регулирования внешней трудовой миграции в Республике Беларусь до сих пор не выработана, что обусловливает высокую актуальность правовых исследований по данной проблематике.
Действующий Закон Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» [14] был принят в 2010 г. в других исторических условиях. Изменения и дополнения, вносившиеся в него в 2015, 2016 и 2021 гг., так же, как и планируемые изменения 2022 г., фрагментарны и не затрагивают общей направленности миграционного законодательства. Как представляется, изменившаяся ситуация на рынке труда и происходящие в стране и в мире социально-экономические процессы актуализируют разработку новой концепции правового регулирования внешней трудовой миграции.
Основные причины усиления мировых миграционных процессов могут быть разделены на следующие категории:
– экономические: трудоспособное население мигрирует из стран с низким уровнем и качеством жизни в более развитые и богатые страны;
– политические: население может бежать от опасностей войны либо в связи с преследованиями;
– климатические: вследствие засух, наводнений, пожаров и иных катаклизмов, усилившихся в связи с глобальным изменением климата, а также в связи со снижением производительности и уменьшением плодородия сельскохозяйственных угодий, проблемами рыболовства и т.д., население массово перемещается в более благополучные для проживания страны;
– демографические: дисбалансы между рождаемостью и смертностью приводят к дефициту трудовых ресурсов в одних регионах и избытку активного населения в других.
В указанные процессы вовлечены все государства мира. В подавляющем большинстве случаев в каждом государстве наблюдаются как процессы оттока трудовых ресурсов, так и процессы иммиграции.
Нормы, регулирующие процесс международной трудовой миграции и правовое положение трудящихся-мигрантов, устанавливаются договорами государств и обычным международным правом. Важное значение имеют также акты Международной организации труда (МОТ), Международной организации по миграции (МОМ), региональных интеграционных объединений: Европейского Союза, Евразийского экономического союза, СНГ и др.
Конвенция МОТ «О трудящихся-мигрантах» 1949 г. обязывает государств-участников предоставлять без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола иммигрантам, законно пребывающим на его территории, условия не менее благоприятные, чем те, которыми пользуются его собственные граждане в отношении таких вопросов, как заработная плата, рабочее время, сверхурочные работы и т. д. Государства-участники обязуются принимать меры против вводящей в заблуждение пропаганды по вопросам эмиграции и иммиграции и оказывать бесплатную помощь трудящимся-мигрантам через государственные службы трудоустройства. Административные расходы по вербовке, оформлению въезда и определению на место работы не должныложиться на мигрантов. Экземпляр трудового договора должен передаваться работнику-мигранту до его отъезда или в момент прибытия в страну работы по найму. Он должен извещаться в письменной форме до своего отъезда об общих условиях жизни и работы, ожидающих его в стране трудоустройства. Республика Беларусь в данной Конвенции не участвует.
Конвенция МОТ № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении мигрантом равенства возможностей и обращения» 1975 г. обязала государств-участников пресекать тайные миграционные потоки и незаконный наём мигрантов и обеспечивать права мигрантов, следующих через государства транзитом. Республика Беларусь в ней также не участвует.
В 1990 г. в рамках ООН была принята Меж­дународная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Согласно ст. 8 Конвенции, трудящиеся-мигранты и члены их семей могут свободно покидать любое государство, включая государство своего происхождения. При этом они имеют право в любое время въехать в государство своего происхождения и остаться в нём. Конвенция закрепляет за трудящимися-мигрантами целый ряд прав человека, включая право на свободное выражение мнений, право на получение информации, право на собственность, на личную неприкосновенность и др. Трудящиеся-мигранты пользуются не менее благоприятным режимом, чем граждане государства пребывания, в вопросах вознаграждения за труд, условий труда, а также занятости; они имеют право создавать в государстве работы по найму профсоюзы. В странах, где прием на работу трудящихся-мигрантов сопряжен с ограничениями, последние должны перестать применяться к трудящимся-мигрантам, проживающим в стране трудоустройства более 5 лет. Трудящийся-мигрант не должен лишаться права на проживание или получение работы или высылаться из государства приема лишь на основании невыполнения обязательств, вытекающих из трудового договора. В случае смерти трудящегося-мигранта или расторжения брака государство работы по найму должно положительно разрешить вопрос о предоставлении членам семьи этого мигранта разрешения на жительство. По окончании своего пребывания в государстве работы по найму трудящиеся-мигранты имеют право переводить заработанные средства и сбережения согласно законода­тельству и вывозить свое личное имущество. Республика Беларусь в этой Конвенции также не участвует.
В 2018 г. был принят Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, который направлен на создание для мигрантов условий, обеспечивающих полную социальную интеграцию. Документ имеет рекомендательный характер. В нём содержится перечень возможных добровольных действий по осуществлению каждой заявленной в нём цели. Республика Беларусь входит в число 152 государств, проголосовавших за принятие Глобального договора, и учитывает его положения в ходе разработки миграционной политики и в процессе совершенствования миграционного законодательства [15].
Для урегулирования трудовой миграции в рамках СНГ в 2008 г. была заключена Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей. Ч. 1 ст. 4 Конвенции дает возможность принимающему государству установить дополнительные ограничения в отношении категорий работ по найму, рода деятельности и доступа к трудовой деятельности в целях защиты национального рынка труда и приоритетного занятия его вакансий своими гражданами.
В Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) трудовая миграция регулируется Договором о ЕАЭС 2014 г. Трудящимся государств-членов не требуется получение разрешения на осуществление трудовой деятельности (ч. 1 ст. 97). Указанная норма предполагает устранение ограничений по защите национальных рынков труда государств-членов, что должно стимулировать упрощенный обмен трудовыми ресурсами. В разделе XXVI «Трудовая миграция» также установлено, что государства-члены не будут применять ограничения в целях защиты национального рынка труда, в том числе квотирование и обязательные разрешения на работу.

В целом свобода передвижения рабочей силы в регионе последовательно расширяется.В праве СНГ рынок труда фактически не регулировался. Так, для работы в России трудящийся-мигрант из бывшей союзной республики должен был, как любой другой иностранец, приобрести медицинскую страховку и пройти медосмотр, сдать экзамен на знание русского языка, истории и законодательства, а также приобрести специальный патент. Договор о ЕАЭС значительно расширил возможности для трудящихся из государств?членов. Снята часть ограничений по допуску на общий рынок труда. Тем не менее, на данный момент пока ещё не обеспечивается свободное передвижение граждан государств-членов, – в частности, их нахождение на территории другого государства-члена без регистрации до 90 суток. Не отменены миграционные карты и пограничный контроль.

В Беларуси внешняя трудовая миграция регулируется одноименным Законом [14]. В Законе имплементирован ряд международных обязательств Республики Беларусь по регулированию международной миграции и предотвращению правонарушений. Так, деятельность по трудоустройству граждан Республики Беларусь за границей и привлечению иностранной рабочей силы в страну лицензируется; граждане, выезжающие за границу для получения оплачиваемой работы, должны иметь заключенный с нанимателем трудовой договор и рабочую визу государства трудоустройства. Иностранные трудящиеся-иммигранты въезжают для трудоустройства в Республику Беларусь и возвращаются в государство выезда по визе представительства или консульства Республики Беларусь за границей. Закон предусматривает квоты на привлечение иностранной рабочей силы, устанавливаемые Правительством. Как уже отмечалось, такие квоты не применяются в соответствии с Договором о ЕАЭС в отношении трудящихся-мигрантов из государств-членов.
Вместе с тем, как представляется, с учётом сложившихся социально-экономических условий законодательство о внешней трудовой миграции нуждается в модернизации. Разрыв между потребностью в трудовых ресурсах и их предложением, продолжающийся отток квалифицированных кадров за рубеж, ставят в повестку дня разработку общей концепции политики в области трудовой миграции.
Практика принятия и реализации Концепции миграционной политики наработана во многих государствах. В Российской Федерации действует уже вторая такая Концепция, принятая в 2018 г. [16]. Концепция миграционной политики на 2017–2021 годы принята также в Республике Казахстан; в настоящее время готовится новая Концепция на 2022–2026 годы. В Кыргызской Республике принята Концепция миграционной политики на 2021–2030 годы. Подобные документы действуют во многих государствах региона и мира.
В Республике Беларусь вопрос о разработке Концепции миграционной политики ставится давно. Разрабатывавшаяся на протяжении нескольких лет Концепция миграционной политики Республики Беларусь на 2020–2025 годы включала оценку миграционной ситуации в стране и общие ориентиры реализации миграционной политики. Однако проект принят не был. 4 ноября 2021 г. Решением Высшего государственного совета Союзного Государства была утверждена Концепция миграционной политики Союзного государства, в которой определены направления деятельности министерств внутренних дел, органов государственной безопасности, пограничных служб и внешнеполитических ведомств в сфере миграции с учетом новых реалий, обусловленных возрастанием миграционных потоков. В качестве задач миграционной политики Концепция обозначает обеспечение безопасности внешних границ Союзного государства; формирование единого визового пространства; создание на территории Союзного государства единого миграционного режима пребывания и проживания граждан третьих стран; реализацию единых подходов в вопросах предоставления гражданства; определение единого порядка, формы и перечня мер по защите лиц, ищущих убежище на территории Союзного государства; укрепление взаимодействия по вопросам предупреждения, пресечения и минимизации негативных последствий, связанных с пребыванием и проживанием на территории Союзного государства граждан третьих стран.
Нетрудно заметить, что документ отражает прежде всего позицию органов внутренних дел, а не экономического блока. Административно-правовая составляющая проблемы трудовой миграции важна, однако она не должна доминировать в правовой политике относительно миграционных потоков. Как представляется, принятие названного документа не сняло с повестки дня актуальность разработки национальной Концепции миграционной политики, в которой, помимо ещё целого ряда проблем, должен найти отражение общий подход государства к внешней трудовой миграции и те конкретные меры, которые призваны определить условия приёма трудящихся-мигрантов, а также воздействовать на процесс оттока трудовых кадров за рубеж.
В настоящее время для привлечения на работу иностранного гражданина предприятию необходимо получить специальное разрешение, которое выдаётся при наличии положительного заключения местного органа по труду, занятости и социальной защите [14]. Эта процедура усложняет привлечение трудовых ресурсов из-за рубежа, является платной (госпошлина), и далеко не очевидно, что она в настоящее время отвечает потребностям страны. Косвенно этот тезис подтверждается тем фактом, что в самом Законе содержится довольно обширный перечень иностранцев, на которых его действие не распространяется (ст. 2), причём этот перечень ещё более расширен готовящимися в 2022 г. изменениями в Закон [17].
Как представляется, нормы Закона были бы более результативными, если бы их разработка осуществлялась в соответствии с общей концепцией внешней трудовой миграции. Очевидно, что такая Концепция не может быть разработана без широкого участия специалистов Министерства экономики, Министерства труда и социальной защиты, Министерства здравоохранения, Министерства образования, Министерства финансов, Национального банка, научной общественности, а также представителей гражданского общества и местных властей. Необходим также учёт позитивного и негативного опыта правового регулирования внешней трудовой миграции в зарубежных странах. Лишь определившись с общими подходами в отношении трудовой миграции и теми мерами, которые могут помочь в достижении обозначенных целей, можно приступать к совершенствованию законодательства.
В числе актов, которые необходимо будет совершенствовать, не только Закон о внешней трудовой миграции, но и законодательство об образовании, здравоохранении, пребывании иностранцев, трудовое, налоговое законодательство и т. д. Привлечение в экономику качественных кадров потребует комплекса мер по взаимному признанию документов об образовании и квалификации. Для управления денежными переводами за рубеж и из-за рубежа необходимо расширять географию соглашений об избежании двойного налогообложения.
Заключение. Международная трудовая миграция – объективный глобальный феномен, который становится важнейшим фактором экономического развития каждой страны. Необходимо осознать, принять этот факт и начать масштабную работу по совершенствованию правового регулирования.
Анализ международных соглашений и действующего законодательства Республики Беларусь показывает, что в целом в отношении трудовой миграции наша страна пока придерживается ограничительного подхода. Международные соглашения универсального характера, снимающие ограничения на трудовую миграцию и расширяющие права трудящихся-мигрантов, Республикой Беларусь на данный момент не ратифицированы. Ряд ограничений на трудовую миграцию снят в отношении государств ближнего зарубежья – СНГ и, в большей степени, ЕАЭС, однако и в ЕАЭС продолжают действовать ограничения на трудовую миграцию.
Внутреннее законодательство также содержит положения, в определенной мере ограничивающие внешнюю трудовую миграцию как в Беларусь, так и за её пределы. В целом стране необходимо комплексное совершенствование миграционного законодательства с позиций потребностей рынка труда и устойчивого экономического развития. Цели, задачи, приоритеты, а также методы и средства их достижения необходимо определить в Концепции миграционной политики, на основании которой будет строиться последующее нормотворчество. Мероприятия по регулированию трудовой миграции целесообразно выделить в Концепции особым разделом, разработка которого должна вестись с максимально широким участием министерств и ведомств экономического блока.
Полноценное использование потенциала внешней трудовой миграции как ресурса устойчивого развития может быть достигнуто только в условиях реализации чёткой стратегии управления миграционными процессами и при наличии качественного и эффективного законодательства.
Список использованных источников:
1. Естественное движение населения // Национальный статистический комитет Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/solialnaya-sfera/naselenie-i-migratsiya/estestvennoe-dvizhenie-naseleniya/. – Дата доступа: 10.10.2022.
2. Численность занятого населения в среднем за период // Национальный статистический комитет Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://dataportal.belstat.gov.by/Indicators/Preview?key=153171 . – Дата доступа: 10.10.2022.
3. Рынок труда. Занятость населения: Информационно-аналитические материалы // Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://mintrud.gov.by/ru/inormacionno-analiticheskie-materiali-rinok-truda-ru . – Дата доступа: 10.10.2022.
4. Кинасова, Е. Д. Экономическая эффективность внешней трудовой миграции / Е. Д. Кинасова // Вестник Института экономики Российской академии наук. – 2017. – № 5. – С. 61–68.
5. Алешковский, И. А. Регулирование международной миграции на глобальном уровне / И. А. Алешковский // Вестник Московского университета. Серия XXVII. – 2016. – № 2. – С. 3–11.
6. Питухина, М. А. Прогноз качественно-количественных характеристик внешней трудовой миграции РФ на основе метода форсайта / М. А. Питухина // Проблемы прогнозирования. – 2016. – № 5. – С. 99–107.
7. Воронина, Н. А. Внешняя трудовая миграция в условиях евразийской интеграции: правовые аспекты / Н. А. Воронина // Труды Института государства и права Российской академии наук. – 2017. – № 1. – С. 25–31.
8. Коннов, В. А. Международно-правовые основы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации / В. А. Коннов, Ю. В. Пузырёва // Вестник Московского университета МВД России. – 2021. – № 2. – С. 178–184.
9. Малышев, Е. А. Концептуальные основы правового регулирования в сфере внешней трудовой миграции в Российской Федерации: административно-правовой аспект / Е. А. Малышев // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2013. – №1 (57). – С. 36–45.
10. Федорако, А. И. Актуальные вопросы совершенствования законодательства Республики Беларусь о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства / А. И. Федорако // Журнал международного права и международных отношений. – 2021. – № 1. – С. 21–25.
11. Федорако, А.И. Органы внутренних дел в реализации института миграции и убежища : учебник / А.И.Федорако ; учреждение образования «Академ. М-ва внутр. дел Респ. Беларусь». – Минск : Академия МВД, 2021. – 326 с.
12. Корсаков, К. В. Трудящиеся-мигранты в современной России: некоторые проблемы и пути их решения / К. В. Корсаков // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. – 2017. – № 4. – С. 14–19. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/trudyaschiesya-migranty-v-sovremennoy-rossii-nekotorye-problemy-i-puti-ih-resheniya/viewer. – дата доступа: 10.10.2022.
13. Малышев, Е. А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография / Е. А. Малышев. – М.: Юстицинформ, 2017. – 279 с.
14. О внешней трудовой миграции: Закон Республики Беларусь 30 декабря 2010 г. № 225-З // Эталон Online [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://etalonline.by/document/?regnum=h11000225. – Дата доступа: 10.10.2022.
15. Добровольный обзор Республики Беларусь осуществления Глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции // UN Network on Migration [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://migrationnetwork.un.org/sites/g/files/tmzbdl416/files/docs/belarus_national_voluntary_report_-_gcm_ru_0.pdf. – Дата доступа: 10.10.2022.
16. Силантьева, В. А. Концепция государственной миграционной политики РФ: содержание и реализация / В. А. Силантьева // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. – 2020. – № 4. – С. 146–151.
17. Проект Закона Республики Беларусь об изменении Закона Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://pravo.by/document/?guid=3941&p0=2022023001. – Дата доступа: 10.10.2022.

Толочко, О.Н. Развитие законодательства Республики Беларусь о внешней трудовой миграции / / О.Н. Толочко // Сацыяльна-эканамiчныя i прававыя даследаваннi. – 2023. – № 2. – С. 48–53.