УДК 341.48; 343.3/.7
О.Н. Толочко,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственного управления Белорусского государственного университета
o.tolochko@mail.ru
Аннотация
В статье анализируются нормы международного права и доктринальные подходы, определяющие терроризм для целей уголовного преследования и обеспечения международного сотрудничества в борьбе с этим опасным социальным явлением. Автор не соглашается с утверждением, что международно-правовое определение терроризма до сих пор не выработано, и приводит нормы международного права, определяющие терроризм и террористические преступления. В статье отмечается, что правовая дефиниция терроризма базируется на двух элементах: отграничении легитимного вооруженного насилия от преступного и отграничении террористических преступлений от иных уголовно наказуемых деяний. Подчеркивается, что определение терроризма в международном праве дифференцировано для ситуаций вооруженных конфликтов и мирного времени. Автор обращает внимание, что в международном определении терроризма отсутствует указание на политические цели преступного деяния. По мнению автора, принятый в международном праве «секторальный» подход – определение терроризма путем перечисления конкретных террористических преступлений – является оптимальным. Отмечаются несоответствия между нормами законодательства Республики Беларусь и нормами международных антитеррористических конвенций.
Ключевые слова: терроризм, террор, антитеррористические конвенции, террористические составы преступлений, вооруженное насилие.
Террористическая угроза признается одной из наиболее серьезных в современном мире. Борьба с терроризмом ведется самыми разными методами, среди которых важное место занимают уголовные запреты. При этом практически каждое исследование по борьбе с терроризмом начинается с утверждения, что юридическое определение терроризма в международном праве до сих пор не выработано. Это утверждение стало настолько общеупотребительным, что принимается на веру без особых обоснований [1; 2; 3; 4; 5; 7; 9].
Вместе с тем, в основополагающих международных соглашениях понятие терроризма оформилось довольно давно и не считается неким феноменом, не поддающимся определению. Другой вопрос, что подходы, принятые в международно-правовой практике, могут отличаться от сложившихся в законодательстве того или иного государства.
Слово «террор» происходит от латинского глагола terrere – «пугать», «наводить страх, ужас». В Новое время термин активно употреблялся в период французской революции, лидер которой М. Робеспьер провозгласил в 1794 году, что «террор – не что иное как справедливость, быстрая, сильная, жесткая». Сотрудники Комитета общественной безопасности – второго по значимости органа в революционном правительстве – назывались «террористами». В 1798 году слово «терроризм» впервые было включено в словарь (английского языка), где толковалось как «систематическое использование террора в качестве политики». Таким образом, понятие терроризма было введено в оборот применительно к действиям правительства. Позже оно было взято на вооружение антиправительственными силами, в частности, русскими радикалами второй половины XIX века. В настоящее время смысл термина претерпел трансформацию и используется, как правило, в связи с вооруженным насилием, при котором результатом является не столько само по себе причинение вреда непосредственным жертвам, сколько широкий общественный резонанс и атмосфера страха.
Понятие терроризма связывается, таким образом, с применением вооруженного насилия. Однако применение силы, в том числе вооруженной, далеко не всегда противоправно. Вопрос о легитимности вооруженного насилия является одним из ключевых в определении терроризма.
В современном обществе применение вооруженной силы, как правило, является прерогативой государства (правительства). Вместе с тем, во-первых, правительство – не абсолютный монополист в использовании силы, а во-вторых, в применении насилия оно тоже может выпадать из правового поля (гитлеровская Германия, Камбоджа, Руанда, бывшая Югославия и так далее). При этом законность по национальному праву не имеет значения для квалификации действий как преступных по международному праву.
Тем не менее термин «терроризм» не применяется в настоящее время к нелегитимному использованию вооруженной силы правительством. Такие деяния могут квалифицироваться как геноцид, преступления против человечности, военные преступления или агрессия и влекут за собой уголовную ответственность совершающих их лиц наряду с международно-правовой ответственностью государства.
Действующее международное право в ряде случаев признает легитимным применение вооруженной силы неправительственными субъектами: для борьбы с иностранной оккупацией, за самоопределение или независимость, против тирании и так далее. Такие действия не могут считаться терроризмом. Как подчеркивает Б. Сол, юридическое определение терроризма не должно быть сопряжено с криминализацией «легитимного ожесточенного сопротивления деспотическим режимам», иначе оно становится «соучастником этого угнетения» [10, p. 316]. С другой стороны, не любое противоправное вооруженное насилие со стороны неправительственных субъектов является терроризмом: с таким насилием сопряжен целый ряд не террористических уголовных преступлений.
Таким образом, первым вопросом в международно-правовом определении терроризма является отграничение преступного вооруженного насилия от легитимного, а вторым – отграничение террористических преступлений от тех, которые таковыми не являются.
Вопрос о легитимности вооруженной борьбы и применяемых в ходе нее средств и методов регулируется Уставом ООН и нормами международного права вооруженных конфликтов. Правила, регулирующие такую борьбу, ipso facto отличаются от норм, применяемых вне ситуаций вооруженных конфликтов. Поэтому международно-правовое определение терроризма дифференцировано для ситуаций вооруженного конфликта и мирного времени.
Так, одно из конвенциональных определений терроризма содержится в ст. 2 Международной конвенции 1999 года о борьбе с финансированием терроризма. Финансированием терроризма согласно Конвенции является предоставление или сбор средств с намерением, чтобы они использовались для совершения:
а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении к Конвенции, и
b) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставитьправительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Пункт (а), относящийся к ситуациям, не связанным с вооруженными конфликтами, содержит отсылку к конвенциям по борьбе с определенными преступлениями, которые таким образом признаются террористическими. В их числе Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 года; Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года; Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 года; Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 года; Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию 1988 года; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 года; Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, 1988 года; Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 года. Позднее к перечню террористических преступлений добавился ядерный терроризм (Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 года). Аналогичный подход, согласно которому терроризм определяется перечислением отдельных террористических составов, принят в Европейской конвенции по борьбе с терроризмом 1977 года. Указанная Конвенция обязала участников для целей выдачи не считать политическими преступления, отнесенные, сообразно наименованию Конвенции, к террористическим: а) правонарушения, относящиеся к применению Конвенции по борьбе с преступным захватом летательных аппаратов, подписанной в Гааге 16 декабря 1970 года; б) правонарушения, относящиеся к применению Конвенции по борьбе с преступными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, подписанной в Монреале 23 сентября 1971 года; в) тяжелые правонарушения, заключающиеся в покушении на жизнь, телесную целостность или свободу людей, имеющих право международной защиты, включая дипломатических представителей; г) правонарушения, содержащие захват заложников или незаконное лишение свободы; д) правонарушения, содержащие использование бомб, гранат, ракет, автоматического огнестрельного оружия, бандеролей или посылок с опасными вложениями, соразмерно с тем, насколько подобное использование представляет опасность для людей; е) попытку совершения одного из вышеуказанных правонарушений или участие в качестве сообщника лица, которое совершает или пытается совершить подобное правонарушение.
Пункт (в) Международной конвенции 1999 года о борьбе с финансированием терроризма относится к ситуациям вооруженных конфликтов и отражает норму международного гуманитарного права, запрещающую в качестве метода ведения войны действия или угрозы, имеющие основной целью террор гражданского населения (п. 2 ст. 51 Дополнительного протокола I 1977 года к Женевским конвенциям 1949 года, касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов).
Грань между вооруженным насилием, оправданным во время войны, и террором является довольно тонкой. Именно она стала камнем преткновения в обсуждении определения терроризма при разработке всеобъемлющей конвенции о международном терроризме. Текст данной конвенции, предложенный Индией в 1997 году, содержал следующее определение международного терроризма:
«1. Любое лицо совершает преступление по смыслу настоящей Конвенции, если оно незаконно и умышленно любыми средствами совершает деяние с целью причинить:
а) смерть или тяжкое телесное повреждение любому лицу; или
b) серьезный ущерб государственной или частной собственности, в том числе месту общественного пользования, государственному или правительственному объекту, системе общественного транспорта, объекту инфраструктуры или окружающей среде; или
с) ущерб собственности, местам, сооружениям или системам, указанным в пункте (b) настоящей статьи, который может привести к крупному экономическому ущербу, –
когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить или воздержаться от совершения какого-либо действия» [6, c. 177].
В ходе обсуждения проекта в ООН встал вопрос о том, насколько предлагаемое определение применимо к ситуациям международных и немеждународных вооруженных конфликтов, в том числе связанных с борьбой за самоопределение в соответствии с международным правом. Проблема заключалась не в самой по себе дефиниции, а в международных обязательствах государств в отношении лиц, совершающих указанные деяния, а также лиц, содействующих или способствующих их совершению, – в вопросах выдачи, предоставления убежища, определения юрисдикции и так далее, а также в вопросах финансирования и других видов содействия, которые предполагалось запретить. Статья 18 проекта исключала применение конвенции к отношениям, регулируемым международным гуманитарным правом, то есть к ситуациям вооруженных конфликтов. Однако эта статья не решала проблему, поскольку вопрос о том, совершено ли деяние в рамках дозволенной международным правом вооруженной борьбы, оставался в произвольном ведении государств-участников. В итоге обсуждение зашло в тупик, и работа над конвенцией была фактически свернута.
В отношении мирного времени, как уже указывалось выше, международно-правовое определение терроризма представляет собой перечень признаваемых террористическими составов, подпадающих под действие Конвенций согласно приложению к Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 года. Таким же образом террористические преступления определены в Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма 2005 года. приложение к которой тоже содержит перечень антитеррористических Конвенций.
Данный подход в литературе называется «секторальным»: имеются в виду «сектора» отдельных Конвенций (по захвату заложников, по нападениям на лиц, пользующихся международной защитой, по бомбовому терроризму и так далее). Таким образом, террористические составы определены списком, а те, которые под данный список не попадают, соответственно, в категорию террористических не включены.
Как видим, изложенный подход не коррелирует с принятым в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации и ряда других государств. В отечественной доктрине распространено понимание терроризма как «прежде всего политического явления» [8, с. 163] и «сложной формы политического насилия» [2, с. 25] (выделено автором). Данная концепция воплощена в формулировках террористических составов преступлений, которые содержат указание на специфические цели таких актов в виде «дестабилизации общественного порядка», «провокации войны или международных осложнений», «оказания воздействия на принятие решений органами власти», «воспрепятствования политической или иной общественной деятельности» и другого.
В российской юридической литературе неоднократно отмечалось, что развитие уголовного законодательства в рассматриваемой сфере происходит без учета отдельных положений международного права [5, с. 191]. Данное утверждение можно отнести и к Республике Беларусь.
Закон Республики Беларусь от 2 января 2002 года №77-З «О борьбе с терроризмом» (далее – Закон №77-З) определяет терроризм как «социально-политическое криминальное явление, представляющее собой идеологию и практику применения насилия или угрозы насилием в целях оказания воздействия на принятие решений органами власти, воспрепятствования политической или иной общественной деятельности, провокации международных осложнений или войны, устрашения населения, дестабилизации общественного порядка». Актом терроризма Закон №77-З признает совершение «в целях терроризма» определенных действий (взрыва, поджога, затопления, иных перечисленных в Законе №77-З деяний) общеопасным способом либо действий, создающих опасность гибели людей, причинения им телесных повреждений или наступления иных тяжких последствий.
Таким образом, терроризмом признается «идеология и практика» применения насилия в обозначенных целях, а актом терроризма – совершение определенных действий «в целях терроризма». Данная трактовка не отвечает сложившейся в международном праве.
Во-первых, совершение, к примеру, взрыва, не подпадает под приведенное определение, если преступник не преследовал указанных в Законе №77-З целей (воздействие на принятие решений органами власти, провокация международных осложнений и так далее). В то же время по Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 года для признания деяния бомбовым терроризмом достаточно намерения причинить смерть или крупный экономический ущерб.
С другой стороны, к актам терроризма Законом №77-З отнесены такие действия, как затопление, блокирование зданий и сооружений, повреждение информационных систем и систем управления, создание условий для аварий и другие, что позволяет трактовать терроризм неоправданно широко в сравнении с действующими нормами международного права. Например, в качестве акта терроризма может быть квалифицировано блокирование здания, совершенное в целях оказания воздействия на принятие решения органом власти. Очевидно, что данный подход делает определение терроризма фактически безразмерным.
В целом расхождения между определением терроризма в международном и в национальном праве обусловливаются тем, что государства склонны проводить разграничение между легитимным насилием и терроризмом по субъектному критерию: применение вооруженной силы правительством признается априори законным, неправительственное презюмируется как неправомерное, а антиправительственное квалифицируется как терроризм. Очевидно, что такой подход не сообразуется с международным правом, далеким от априорной легализации любой политики правительства и стигматизации любых актов вооруженного сопротивления. Политические акценты в вопросах противодействия терроризму не сообразуются с духом международных антитеррористических конвенций, а также таких документов ООН, как Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 года, Глобальная контртеррористическая стратегия 2006 года, и других.
Общим критерием террористической направленности насильственных преступлений является то, что их последствия лежат далеко за пределами причинения вреда непосредственным жертвам и заключаются в создании атмосферы страха, широком общественном резонансе, иных социальных эффектах. Причем последние не обязательно связаны с политикой и властью, а могут быть обусловлены бытовой ненавистью к определенным этническим, гендерным или социальным группам, отражением религиозных или иных убеждений. В ряде случаев (захват заложников, бомбовый или ядерный терроризм) это могут быть вообще другие мотивы, к примеру, корыстные или личные.
Поэтому большинство антитеррористических конвенций в описании составов преступлений принципиально не содержат указаний на политические цели или мотивы их совершения. Как представляется, это правильный подход, способствующий искоренению такого рода актов и наказанию совершающих их лиц безотносительно к тому, насколько осуждаемыми или, наоборот, социально одобряемыми были их мотивы.
Таким образом, действующее международное право определяет терроризм как:
1) убийства или причинение тяжких телесных повреждений лицам, не принимающим активного участия в военных действиях в ситуациях вооруженных конфликтов, когда цель таких деяний в силу их характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить или воздержаться от совершения каких-либо действий;
2) совершение преступлений, подпадающих под действие следующих международных соглашений:
– Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года;
– Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 года;
– Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года;
– Международной конвенции о борьбе с захватом заложников 1979 года;
– Конвенции о физической защите ядерного материала 1980 года;
– Протокола о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию 1988 года;
– Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 года;
– Протокола о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, 1988 года;
– Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 года;
– Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 года.
1. Волеводз, А.Г. Международно-правовая криминализация международного терроризма / А.Г.Волеводз // Вестник МГИМО-Университета. – 2014. – №2 (35). – С. 150–159.
2. Джинджолия Р.С. О некоторых вопросах определения терроризма и информационного терроризма / Р.С.Джинджолия, М.М.Хачидогова // Уголовная юстиция. – 2019. – №13. – С. 25–28.
3. Иногамова-Хегай, Л.В. Международный терроризм как международное преступление против человечности в международном уголовном праве / Л.В.Иногамова-Хегай // Вестник Краснодарского университета МВД России. – 2017. – №1 (35). – С. 19–23.
4. Качалов, В.В. Терроризм как глобальная проблема современности / В.В.Качалов, М.В.Баранчикова // Наука и практика. – 2015. – №2 (63). – С. 59–61.
5. Кочои, С.М. Борьба с терроризмом и международное право / С.М.Кочои // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. – 2014. – №2. – С. 186–191.
6. Проект Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму // Организация Объединенных Наций и борьба с международным терроризмом: сборник документов. Совет Федерации Федерального собрания РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://council.gov.ru/media/files/41d44f24340d23929615.pdf. – Дата доступа: 10.01.2020.
7. Ратке, А.Е. Международное сотрудничество в борьбе с терроризмом / А.Е.Ратке // Правопорядок: история, теория, практика. – 2017. – №4 (15). – С. 56–60.
8. Сидоренко, А.Г. Терроризм и антитеррористическая безопасность в контексте истории современной геополитики / А.Г.Сидоренко, Ю.В.Тихомиров. – М.: Кучково поле, 2011. – 640 с.
9. Чернядьева, Н.А. Понятие «международный терроризм» в международных соглашениях ООН / Н.А.Чернядьева // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2012. – №4 (87). – С. 198–202.
10. Saul, B. Defining terrorism in International law. – Oxford: Oxford Univ. Press, 2008. – XV, 373 p.
O.N.Tolochko
To the question of determining terrorism in international law
The article analyzes norms of international law and the doctrinal approaches that define terrorism for the purposes of criminal prosecution and ensure international cooperation in the fight against this dangerous social phenomenon. The author does not agree with the statement that the international legal definition of terrorism has not yet been developed, and cites the norms of international law that define terrorism and terrorist crimes. The article notes that the legal definition of terrorism is based on two elements: the delimitation of legitimate armed violence from crime and the delimitation of terrorist crimes from other criminal offenses. It is emphasized that the definition of terrorism in international law is differentiated for situations of armed conflict and peacetime. The author draws attention to the fact that the international definition of terrorism does not indicate the political objectives of a criminal act. According to the author, the "sectoral" approach adopted in international law - the definition of terrorism by listing specific terrorist crimes - is optimal. There are inconsistencies between the norms of the legislation of the Republic of Belarus and the norms of international anti-terrorism conventions.
Keywords: terrorism, terror, anti-terrorism conventions, terrorist crimes, armed violence.
+375 29 589 42 24