МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ

Толочко О.Н. Модернизация инвестиционного законодательства в условиях кризиса мировой экономики / О.Н. Толочко // Современные хозяйственные отношения: перспективы правового регулирования и проблемы соотношения интересов государства, общества и бизнеса : материалы междунар. науч.-практ. круглого стола, Минск, 15 окт. 2020 г. / Белорус. гос. ун-т ; рекол.: В. С. Каменков (гл. ред.) [и др.]. – Минск: БГУ, 2020. –С.192-198.


Статья посвящена проблемам совершенствования инвестиционного законодательства Республики Беларусь. Изменение структуры экономики, повышение роли высокотехнологичных укладов, по мнению автора, требуют модернизации инвестиционного законодательства. Такая модернизация не должна ограничиваться лишь Законом об инвестициях, а предполагает изменения на макроуровне правовой системы. Автор выделяет три категории требуемых изменений. Первая касается определения места инвестиционного законодательства в системе права, в том числе его соотношения с Гражданским кодексом и иными нормативными правовыми актами. Вторая категория предполагает совершенствование содержания правовых норм: автор обращает внимание на ряд недостатков действующего Закона. В качестве третьей категории обозначены проблемы, касающиеся направленности правовых норм, регулирующих инвестиционный процесс, – прежде всего, преференций и пределов государственного вмешательства в инвестиционный процесс. В целом, по мнению автора, совершенствование инвестиционного законодательства целесообразно осуществлять в рамках модернизации Гражданского кодекса Республики Беларусь.

ИНВЕСТИЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО; ЗАКОН ОБ ИНВЕСТИЦИЯХ; СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА; ПРЕФЕРЕНЦИИ; ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ

Как и весь мир, Беларусь переживает крупнейший за последние десятилетия кризис, вызванный целым рядом поражающих факторов – пандемией, изменением климата, началом циклической рецессии мировой экономики и других. При этом экономический рост в Беларуси в последнее время замедлился, в том числе, и по причинам внутреннего характера, к которым относится, не в последнюю очередь, видимое отставание правовой системы от эволюционирующих социально-экономических отношений.

Так, современная высокопродуктивная экономика переживает сегодня «четвертую промышленную революцию», преобразовываясь в производство, где машины взаимодействуют между собой самостоятельно и управляются через интернет. В таких странах, как ФРГ, каждое десятое предприятие в настоящее время уже использует в производстве искусственный интеллект: роботов, самостоятельно решающих определенные задачи, системы искусственного интеллекта, инструктирующие техников во время ремонтных работ и т.д. Это значительно снижает издержки производства, и, по оценкам специалистов, в ближайшее время предприятия, не сумевшие встроиться в новые производственные отношения, уйдут с мировых рынков как неконкурентоспособные. Сырьевая экономика и сельское хозяйство уже не имеют такого значения, как это было раньше. Новой экономике нужны новые технологии, новый менеджмент, новая инфраструктура и многое другое.

Изменение структуры экономики, перевод ее на современные рельсы требуют инвестиций, что объективно обусловливает потребность в глубоком реформировании инвестиционного законодательства. Кроме того, в условиях ограниченности ресурсов обостряется борьба за инвестиции, в которой выиграет тот, кто предложит лучшие условия.

Надо сразу сказать, что модернизация лишь отдельно взятого Закона об инвестициях вряд ли способна дать ощутимый результат. Нужны изменения на макроуровне правовой системы. Речь должна идти о совершенствовании правотворческих процедур, о перераспределении ролей правоохранительных органов и судов, о ликвидации «двойственности» гражданского процесса, о формировании новых подходов в сфере государственного управления и административных правонарушений, о модернизации уголовного и уголовно-процессуального законов и о многом другом. Совершенствования инвестиционного законодательства путем микро-изменений недостаточно. Тем не менее, это не отменяет актуальности анализа текущей редакции Закона Республики Беларусь 12 июля 2013 г. № 53-З Об инвестициях с позиций его конструктивной критики.

Изменения, в которых нуждается инвестиционный закон, могут быть разделены на три большие категории.

Первая касается места Закона об инвестициях в системе нормативных правовых актов. Прежде всего, остается открытым вопрос о соотношении Закона с Гражданским кодексом, в том числе, о соотношении понятий инвестиций и собственности. Одним из возможных путей совершенствования правового режима инвестиций видится признание конгруэнтности этих правовых категорий. В таком случае правовой режим инвестиций органично интегрируется в Гражданский кодекс, что само по себе повышает гарантии инвестору как собственнику и в значительной мере улучшает правовую защиту инвестиций. При таком решении вопроса совершенствование Закона об инвестициях снимается с повестки и увязывается с совершенствованием норм Гражданского кодекса о праве собственности.

Тезис о возможности упразднения Закона об инвестициях с включением необходимых норм в ГК подтверждается самим содержанием данного Закона, в котором сегодня два десятка статей с общими формулировками, не несущими особой регулятивной нагрузки. Тот факт, что Закон не очень нужен экономике, подтверждается, в числе прочего, отсутствием каких бы то ни было корректировок за весь семилетний период его существования, и это при том, что необходимость совершенствования инвестиционного законодательства неоднократно отмечалась на самом высоком уровне.

Кроме того, конкретные формы инвестиционной деятельности регулируются специальным законодательством: Банковским кодексом, Воздушным кодексом, Кодексом о недрах, Законом о хозяйственных обществах, Указом Президента о страховой деятельности и т.д. Место Закона об инвестициях среди этих и других законодательных актов остается неопределенным, как и закрепляемый, по идее, этим Законом общий статус «инвестора» в экономических отношениях, – поскольку он не дает его обладателю никаких специфических прав, обязанностей либо гарантий.

Вторая группа необходимых изменений касается соблюдения правил юридической техники. Во-первых, текст действующего Закона изобилует лишними, лишенными регулятивной цели положениями. К примеру, статья 4 «Способы осуществления инвестиций» перечисляет то, что является обычной реализацией субъективных гражданских прав: создание предприятий, приобретение недвижимого имущества, объектов интеллектуальной собственности, акций, паев и т.п., «кроме запрещенных законодательными актами». Статья 5 «Основные принципы осуществления инвестиций» закрепляет в качестве таковых: соблюдение Конституции и законодательства (как будто возможна иная ситуация); равенство перед законом и судебную защиту (гарантированные для всех, а не только для инвесторов, Конституцией), добросовестность и разумность (провозглашаемые, опять же, для всех субъектов Гражданским кодексом) и др.

В наименовании статьи 7 «Осуществление государственного регулирования в сфере инвестиций» слово «осуществление» – лишнее, с филологической точки зрения правильно «Государственное регулирование в сфере инвестиций». Статья 14 «Права инвесторов» бессодержательна и некорректна: «Инвесторы имеют право на реализацию своих имущественных и неимущественных прав в соответствии с законодательством Республики Беларусь» («право на реализацию прав» – явная несуразица); ее часть 2 («За инвесторами признаются исключительные права на объекты интеллектуальной собственности») – противоречит законодательству об интеллектуальной собственности, закрепляющему исключительные права не за «инвесторами», а за авторами, патентообладателями, владельцами товарных знаков, и т.д. Еще менее содержательна статья 19 «Обязанности инвесторов»: им предписано соблюдать Конституцию, законодательство и не практиковать недобросовестную конкуренцию. Присутствие в тексте такого рода норм не полезно, поскольку подрывает уважение к Закону тех, кому он непосредственно адресован.

Что касается третьей группы требуемых изменений, то они касаются самой сути правового регулирования инвестиционного процесса. Для того, чтобы внести в инвестиционный закон целенаправленные корректировки, необходимо решить концептуальные проблемы, касающиеся направленности и пределов государственного регулирования в рассматриваемой сфере. Речь идет о принципиальных вопросах, которые лежат за пределами технической юриспруденции и касаются общей государственной стратегии привлечения инвестиций.

К числу такого рода проблем, требующих концептуального решения, должны быть отнесены следующие.

1. Проблема льгот, преференций и неравенства. Статья 5 действующего Закона провозглашает принцип равенства инвесторов, однако этот принцип в настоящее время не реализован.

В частности, нет юридического равенства между иностранным и национальным инвесторами. Статья 11 Закона предоставляет иностранным инвесторам гарантии, которых лишены инвесторы национальные. Такой подход представляется неправовым: государство принципиально, в силу самой своей природы не должно обеспечивать иностранцам на своей территории условия лучше, чем те, в которых работают собственные граждане и юридические лица. Указанные гарантии нужно либо распространять на всех инвесторов, либо упразднять.

Часть 3 статьи 15 предоставляет иностранным инвесторам право формировать уставный фонд предприятия в иностранной валюте. Смысл данной нормы неясен. Иностранный инвестор вполне может купить белорусские рубли. Эта норма, сомнительная с точки зрения экономического смысла, идейно не способствует формированию доверия к национальной валюте. Вместе с тем, если уставный фонд в иностранной валюте по какой-то причине является экономически целесообразным, то непонятно, почему аналогичное право отсутствует у национального инвестора.

Нет равенства между государственными и частными инвестициями. Равенство инвесторов государственной и частной форм собственности должно обеспечиваться во всех сферах: доступ к кредитным и иным ресурсам, к государственной поддержке, в том числе в период кризиса, исполнение обязательств и т.д.

Статья 16 Закона устанавливает право инвесторов на льготы и преференции при осуществлении инвестиций в приоритетные виды деятельности и в иных случаях, установленных законодательными актами. Для достижения реального равенства льготы и преференции должны устанавливаться исключительно законами (к примеру, Налоговым кодексом, Кодексом о земле, Банковским кодексом и т.д.) и не должны носить персонального характера. Последние как раз представляют собой «иные случаи», количество и качество которых позволяет говорить о фактически персональном (т.е. привязанном к конкретному юридическому или физическому лицу) режиме инвестиций. Данная «средневековая» практика должна быть прекращена, если Беларусь действительно стремится создать благоприятный инвестиционный климат.

2. Проблема государственного вмешательства в инвестиционный процесс. Статья 5 действующего Закона провозглашает недопустимость вмешательства в частные дела, однако «за исключением случаев, когда такое вмешательство осуществляется на основании законодательных актов Республики Беларусь в интересах национальной безопасности …, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц». Формулировка статьи такова, что текст после слов «за исключением» нивелирует сам принцип невмешательства, поскольку перечень оснований для «исключения» фактически безразмерен и позволяет обосновать любое произвольное вмешательство в деятельность инвестора. В целях создания благоприятного инвестиционного климата вместо декларации «принципа невмешательства», нивелируемого закрепленной в этой же статье возможностью принятия ограничительных законодательных актов, лучше обозначить чёткие пределы государственного вмешательства, исключив возможность принятия актов, не соответствующих закону и посягающих на права инвесторов.

По своему содержанию термин «вмешательство» имеет прямую связь с другим понятием – государственного регулирования в сфере инвестиций (статья 7). Семантически оба слова («вмешательство» и «регулирование») означают воздействие на экономику, однако статья 5 (принцип недопустимости вмешательства…) придает термину «вмешательство» негативный смысл, а статья 7, напротив, исходит из целесообразности и желательности воздействия. Статья 5, несмотря на общий запрет, дозволяет «вмешательство» на основании законодательных актов в определенных целях (национальной безопасности и т.д.). Под «законодательными актами» Закон о нормативных правовых актах понимает Конституцию, законы, декреты и указы Президента. Согласно статье 7, государственное регулирование в сфере инвестиций осуществляется Президентом Республики Беларусь, Правительством, республиканским органом государственного управления в сфере инвестиций, другими республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Правительству, местными исполнительными и распорядительными органами, а также государственной организацией по вопросам привлечения инвестиций в Республику Беларусь. Таким образом, Президент и Парламент вправе осуществлять и «вмешательство», и «регулирование», но последнее, помимо Президента и Парламента, осуществляется еще целым рядом органов и организаций «в пределах их компетенции». Думается, что эти нормы нуждаются в корректировке, – если, опять же, в них вообще есть хоть какая-то нужда. Компетенция органов власти и управления закреплена в соответствующих нормативных правовых актах. Если уж затрагивать вопрос государственного вмешательства в инвестиционный процесс, то лишь с целью максимально строгого обозначения его рамок.

Проблема государственного вмешательства, равно как и государственного регулирования инвестиций не может быть решена без обеспечения подлинной независимости суда. Этот вопрос лежит за рамками непосредственно инвестиционного законодательства. Однако без совершенствования судоустройства и судебных процедур проблема улучшения инвестиционного климата вряд ли может быть эффективно решена.

Таким образом, модернизация инвестиционного законодательства назрела и в условиях надвигающегося кризиса должна быть осуществлена в кратчайшие сроки. Нам представляется целесообразным направить ее в общее русло модернизации Гражданского кодекса как экономической конституции государства. В любом случае изложенные выше вопросы надо как минимум обсуждать.

Толочко О.Н. Модернизация инвестиционного законодательства в условиях кризиса мировой экономики / О.Н. Толочко // Современные хозяйственные отношения: перспективы правового регулирования и проблемы соотношения интересов государства, общества и бизнеса : материалы междунар. науч.-практ. круглого стола, Минск, 15 окт. 2020 г. / Белорус. гос. ун-т ; рекол.: В. С. Каменков (гл. ред.) [и др.]. – Минск: БГУ, 2020. –С.192-198.