Многосторонняя торговая система, региональные и мегарегиональные соглашения: правовые основы, опыт и перспективы для Беларуси

Развитие мировой торговли и экономической системы с очевидностью показывает, что международно-правовое регулирование в данной сфере нуждается в совершенствовании. Социально-экономические процессы в планетарном масштабе неуклонно глобализируются, а рост мировой экономики в последние годы замедлился, в особенности в развитых странах.[1] При этом естественные противоречия общих и партикулярных экономических интересов, международного и национального права обусловливают трудности правового регулирования мировой экономики.

Создание Всемирной торговой организации знаменовало завершение процесса формирования многосторонней торговой системы, основанной на ГАТТ. Это было революционное событие, в результате которого, как ожидалось, международная торговля будет осуществляться по общим правилам на недискриминационной основе и с постоянным снижением торговых барьеров.

В определенной мере эта цель достигается. Однако универсальный характер организации предопределяет ситуацию, при которой достижение консенсуса или, по крайней мере, компромисса между участниками по чувствительным вопросам становится не таким уж простым делом. Свидетельством тому является Дохийский раунд переговоров ВТО, продолжающийся уже более 15 лет. Противоречия государственных интересов, разница в уровне экономического развития стран и регионов, общие проблемы мировой экономики и замедление ее роста переводят экономическую интеграцию с универсального уровня на уровень отдельных группировок.

Заключение региональных торговых соглашений не только предусматривалось, но и приветствовалось ГАТТ 1947 г., хотя тогда такие соглашения расценивались всё же как исключение, а не как общее правило. ГАТТ, как сказано в ст. XXIV, не препятствует предоставлению какой-либо договаривающейся стороной преимуществ соседним странам в целях содействия приграничной торговле.[2] Признается желательнымрасширение свободы торговли посредством заключения соглашений о зонах свободной торговли, таможенных союзах для более тесного объединения экономик стран-участниц. Условием для таких соглашений является, однако, то, что они направлены на снижение торговых барьеров между участниками, но никак не на установление барьеров в торговле с третьими странами.

Таким образом, региональные торговые соглашения по смыслу ГАТТ предполагают преференциальный режим для их участников при сохранении режима ГАТТ в торговле с третьими странами. Контроль за соблюдением этого правила осуществляет Комитет по региональным торговым соглашениям ВТО. Долгое время наиболее распространенными формами таких соглашений являлись зона свободной торговли и таможенный союз. Позднее государства, прежде всего, европейские, пошли еще дальше, начав формирование общих рынков и экономических союзов.

В итоге создалась ситуация, при которой система международных торгово-экономических отношений приобрела черты «клубков спагетти»: помимо многосторонней системы ВТО в настоящее время действуют 423 региональных торговых соглашения, заключенных в рамках ст. XXIV ГАТТ 1947 и ГАТТ 1994, а также ст. V ГАТС и так называемой «разрешающей клаузулы» ГАТТ. Одно и то же государство может участвовать в десятке таких соглашений, что приводит в итоге к «фрагментарности» торговых режимов. Режим наиболее благоприятствуемой нации в рамках ВТО превращается, таким образом, в «режим наименьшего благоприятствования», поскольку в сравнении с преференциальными режимами региональных торговых соглашений предоставляет третьим странам гораздо меньшие возможности.

Регионализация правовых режимов международной торговли оценивается в литературе неоднозначно. С одной стороны, она является вызовом универсальным Соглашениям ВТО. С другой стороны, региональные торговые соглашения позволяют их участникам достигать определенных экономических целей без ущерба для многосторонней торговой системы. Кроме того, участие и в тех, и в других позволяет взаимодействовать как с близкими, так и с географически и политически отдаленными государствами. Несомненно, однако, что в правовом смысле пролиферация торговых соглашений, параллельных системе ВТО, многократно усложняет регулирование международной торговли и одновременно снижает интерес к совершенствованию права ВТО.

Региональные торговые соглашения привлекательны еще и тем, что, помимо собственно торговых правил, обеспечивают государствам-участникам достижение других целей. Это хорошо видно на примере европейской интеграции и иных объединений государств в самых разных частях света. Для стран, не являющихся членами ВТО, региональные соглашения есть наиболее эффективный, если не единственный способ преодоления протекционизма со стороны торговых партнеров.

Республика Беларусь на текущий момент так и не оформила членство в ВТО. Данное обстоятельство, во-первых, сужает возможности безбарьерной торговли с государствами – членами ВТО, а во-вторых, является как следствием, так и, в определенной мере, причиной протекционистской направленности национального экономического законодательства. Такая направленность законодательства идет вразрез с общемировыми трендами и не может сохраняться в долгосрочной перспективе.

Вместе с тем, Беларусь участвует в интеграционных объединениях, которые соответствуют принципам региональных торговых соглашений ГАТТ: Соглашение о зоне свободной торговли между государствами – членами СНГ 2012 г., двустороннее Соглашение о свободной торговле между Республикой Беларусь и Украиной 1992 г., Соглашение о формировании единого экономического пространства 2003 г., Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г., а также сохраняющие юридическую силу соглашения ЕврАзЭС.

В настоящее время наиболее распространенными и испытанными формами региональных торговых соглашений являются зона свободной торговли и таможенный союз. Зона свободной торговли предполагает устранение тарифных и нетарифных ограничений во взаимной торговле, не затрагивая внешнюю торговлю с третьими странами. Наиболее удачным примером может служить НАФТА – соглашение о свободной торговле между США, Канадой и Мексикой 1992 г., администрируемое посредством периодических совещаний представителей соответствующих государственных органов стран-участниц. Что касается зоны свободной торговли, созданной в рамках СНГ, то она пока не устранила административных и иных барьеров в торговле между государствами-участниками, поскольку, как представляется, слабо обеспечена надлежащими юридическими механизмами.

Таможенный союз – форма торгового взаимодействия государств, известная еще с ХIХ века. Как и все соглашения такого рода, Таможенный союз, созданный первоначально между Республикой Беларусь, Казахстаном и Российской Федерацией, а позднее переведенный в рамки ЕАЭС, предполагает установление единого таможенного тарифа по внешнему периметру границ государств-участников и ликвидацию таможенных границ между ними. Особенностью данного Таможенного союза является неучастие одного из его членов, а именно, Беларуси, в ГАТТ/ВТО при отсутствии таможенной границы с Российской Федерацией. Это означает, что на республику фактически распространены обязательства Российской Федерации в ВТО, а вот прав, доступных членам ВТО, Беларусь лишена.

Евразийский экономический союз позиционируется не только как таможенный союз, но и как общий рынок – объединение, в котором, помимо ликвидации внутренних таможенных границ, обеспечивается свободное перемещение четырех факторов производства – капиталов, рабочей силы, товаров и услуг. Правда, полноценное функционирование общего рынка отнесено в ЕАЭС на будущее.

Кроме того, ЕАЭС, как следует из названия, рассматривается не только как таможенный союз и общий рынок, но и как высшая ступень экономической интеграции – экономический союз, отличающийся согласованной экономической политикой, наличием эффективных межгосударственных структур и перспективами дальнейшей интеграции – валютного, платежного, налогового и иных союзов. На сегодняшний день, однако, ЕАЭС не приобрел еще необходимых качеств, позволяющих говорить о нем как о полноценном экономическом союзе. Учредительные документы предусматривают довольно длительные сроки переходных периодов к созданию тех или иных элементов, и эти сроки пока не истекли.

Вместе с тем, вряд ли можно сегодня с уверенностью говорить о том, что к предусмотренным Договором 2014 г. срокам экономический союз будет создан. Как представляется, в самой концепции ЕАЭС заложены факторы, подвергающие общую конструкцию определенным рискам. Прежде всего, это отсутствие правовых, или еще точнее, судебных механизмов обеспечения выполнения соглашений.

Анализ положений Договора о ЕАЭС 2014 г., как, впрочем, иных интеграционных соглашений, обнаруживает, что их исполнение обеспечивается главным образом «ручным управлением» на уровне глав государств. Однако с практической точки зрения любое соглашение, не обеспечиваемое юридической защитой в общих судах, выполняется не в полной мере. Суд ЕАЭС с его усеченной компетенцией и конечной инстанцией реализации вынесенных решений в виде Высшего Евразийского экономического совета (ст. 95–115 Статута Суда[3]) не в состоянии обеспечить надлежащее выполнение норм Договора. Совершенно иная ситуация в Европейском Союзе, право которого обеспечивается развитой сетью юридисдикционных институтов, включая общие суды государств-членов и возможность физических и юридических лиц обращаться в Суд ЕС с исками о выполнении норм права ЕС.

Аналогичным образом – директивно – реализуются и другие региональные торговые соглашения постсоветского пространства, названные выше. Необходимые для реализации любых норм права институты – суд и арбитраж – практически не задействованы. Конечной инстанцией в спорах являются высшие должностные лица. Это не способствует эффективному решению задач, которые ставились при заключении этих соглашений.

Таким образом, ситуация складывается следующая. В рамках ГАТТ/ВТО государствам предоставляется возможность недискриминационной и в целом безбарьерной внешней торговли, а также, что немаловажно, довольно эффективный механизм разрешения межгосударственных торговых конфликтов. Однако количество членов организации (164 по состоянию на ноябрь 2016 г.) предполагает трудности дальнейшего сближения в торгово-экономических вопросах, поскольку достижение соглашений при таком количестве разнородных субъектов способно бесконечно растягиваться во времени.

Дальнейшая торгово-экономическая интеграция переходит на уровень региональных торговых соглашений, которые, по смыслу ГАТТ, могут быть только более либеральными, чем ГАТТ, но никак не менее. Государства – участники ГАТТ/ВТО и региональных торговых соглашений получают при этом двойную выгоду. Сама система ГАТТ в определенной мере подвергается опасности, но, исходя из общих своих целей, в целом не противодействует такой региональной интеграции.[4]

Республика Беларусь же находится в настоящее время в уникальном положении. Не являясь членом и, соответственно, бенефициаром ВТО, в силу участия в региональных торговых соглашениях предоставляет на своей территории для государств-партнеров режим, более благоприятный, чем общий режим ГАТТ, а для третьих стран – режим ГАТТ, поскольку таможенной границы с Россией нет. Участие в ГАТТ/ВТО отчасти решило бы первый уровень проблемы, но в целом это вчерашний день для международной торговли, либерализирующейся по новым, не универсальным, сценариям. При всем этом национальное законодательство, протекционистское даже по меркам ВТО, не в состоянии отвечать требованиям региональных соглашений, еще более либеральным, чем Соглашения ВТО.

В последнее время наметился новый тренд, который, судя по всему, определит правила международной торговли на ближайшие десятилетия. Речь идет о так называемых «мегарегиональных» соглашениях, представляющих собой «второй этаж» соглашений в рамках ст. XXIV ГАТТ и ст. V ГАТС.

В 2015 г. 12 государств Азиатско-Тихоокеанского региона создали Транстихоокеанское партнерство. В настоящее время идет процедура ратификации, однако о намерении присоединиться к нему уже заявили не менее 5 стран. Ведутся переговоры о заключении еще одного мегарегионального соглашения – Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства между ЕС и США. На данный момент, правда, переговоры по последнему не привели к ожидаемым результатам, однако вероятность его заключения в ближайшем будущем высока. Третьим таким соглашением является Региональное всеобъемлющее экономическое партнерство между Китаем, Японией, Южной Кореей, Индией, Австралией и Новой Зеландией, которое, как ожидается, будет создано в текущем или, максимум, в следующем году.
Транстихоокеанское партнерство построено на принципиально новых подходах, отражающих генеральные тенденции развития мировой экономики, включая стандарты охраны окружающей среды, инвестирования и труда. Отличительной особенностью Партнерства является его явная направленность на сдерживание китайской экономики, хотя формально оно не закрыто ни для Китая, ни для Российской Федерации. После завершения ратификационных процедур на долю Транстихоокеанского партнерства будет приходиться не менее 40% мирового ВВП и 30% мировой торговли.[5]

Еще более амбициозным выглядит Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство США и ЕС. Пока переговоры по его созданию далеки от завершения,[6] однако если проект осуществится, то на его долю будет приходиться более 50% мирового ВВП. Цель Партнерства – создание крупнейшей зоны свободной торговли. Предполагается также заключение Комплексного соглашения по защите инвестиций и создание специального органа по урегулированию споров между инвестором и государством (ISDS), а также формирование Совета по взаимодействию в сфере регулирования.

Обращает на себя внимание тот факт, что в названных соглашениях государства-участники не делают ставку на создание международной организации, ограничиваясь заключением международного договора, администрируемого в обычном порядке.

Одной из ключевых задач новых мегарегиональных соглашений является устранение нетарифных барьеров – проблема, обозначенная, однако так и не решенная в рамках ГАТТ/ВТО. Нетарифные меры остаются одной из самых больших проблем в организации международной торговли. Ими пользуются все страны, и методы использования неоднозначны. По правилам ГАТТ/ВТО нетарифные меры подразделяются на те, которые могут быть заменены на тарифные (они не одобряются ВТО как противоречащие ее принципам), и такие, которые используются в целях обеспечения безопасности, здоровья населения или экологии. Вторая группа, несомненно, вряд ли будет отменена или унифицирована в ближайшее время, однако вопрос состоит в том, чтобы предотвратить их использование в протекционистских целях.

В целом отделить правомерное и неправомерное использование нетарифных мер в международной торговле трудно. Оптимальным решением была бы выработка общих правил на универсальной основе, то есть в рамках ВТО. Что касается региональных соглашений, то они в такой ситуации должны будут предоставлять режим, более благоприятный в сравнении с универсальным режимом ВТО. В литературе предлагалось инициировать переговоры о пересмотре рамочного механизма заключения региональных торговых соглашений ВТО,[7] однако в свете затянувшихся на полтора десятка лет переговоров Дохийского раунда такая перспектива не выглядит в достаточной мере реалистичной.

Таким образом, Республика Беларусь в настоящее время не использует в должной мере потенциал международных соглашений, направленных на улучшение внешней торговли, поскольку не участвует в ВТО и поскольку региональные торговые соглашения постсоветского пространства имманентно лишены ряда качеств, необходимых для их эффективной реализации. Ситуация усложняется тем, что само по себе участие в ВТО и совершенствование договорной базы ЕАЭС не решает проблему, поскольку и первая, и вторые уже отстают от общемировых трендов. В таких условиях хорошим решением было бы участие в соглашениях новой формации, таких как Транстихоокеанское партнерство и Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство, однако даже в первом приближении видно, что таких перспектив у Беларуси на данный момент нет.

Поскольку возможности влияния на универсальное международно-правовое регулирование внешней торговли у Беларуси не так уж велики, то безальтернативным путем представляется изменение внутреннего законодательства, – в направлении его общей либерализации, обеспечения прав собственности, безболезненного удаления с рынка неплатежеспособных субъектов и, что самое важное, высоких стандартов правосудия. Это, как представляется, позволит решить одновременно обе задачи: полноценное участие в международной торговле независимо от членства в ВТО и региональных соглашениях, и, вместе с тем, – обеспечение условий присоединения к соответствующим международным договорам. Других способов включения на равных в мировую экономическую систему пока не просматривается.

[1] WORLD ECONOMIC OUTLOOK (WEO). Subdued Demand: Symptoms and Remedies. October 2016 // International MonetaryFund. – Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/02/. –Date of access: 15.11.2016.
[2] ГАТТ 1947 г. // WTO. – Mode of access: https://www.wto.org/english/docs_e/gattdocs_e.htm/ – Date of access: 07.11.2016.[3] Статут Суда Евразийского экономического союза. Приложение № 2 к Договору о ЕАЭС 2014 г. // Суд Евразийского экономического союза. – Режим доступа:http://courteurasian.org/page-22671. –Дата доступа: 10.11.2016.
[4] Lamy: “Multilateralism is struggling” // WTO. Mode of access: https://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl244_e.htm. –Date of access: 10.11.2016.[5] Портанский А.И. Мегарегиональный вызов // Россия в глобальной политике. – 2016. – № 1. – С. 25–31.
[6] ФРГ: переговоры по зоне свободной торговли между ЕС и США провалились // Известия. – 28 августа 2016 г. // Режим доступа:http://izvestia.ru/news/629197#ixzz4Q3rUxnNI. – Дата доступа: 15.11.2016.
[7] Ружин, А.Н. Региональные торговые соглашения в системе ГАТТ/ВТО: роль принципов международного экономического права / А.Н. Ружин // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. – 2013. – № 1. – С. 92.

1. Lamy: “Multilateralism is struggling” // WTO. Mode of access: https://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl244_e.htm. –Date of access: 10.11.2016.
2. WORLD ECONOMIC OUTLOOK (WEO). Subdued Demand: Symptoms and Remedies. October 2016 // International MonetaryFund. – Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/02/. –Date of access: 12.02.2017.
3. ГАТТ 1947 г. // WTO. – Mode of access: https://www.wto.org/english/docs_e/gattdocs_e.htm/ – Date of access: 12.02.2017.
4. Портанский А.И. Мегарегиональный вызов // Россия в глобальной политике. – 2016. – № 1. – С. 25–31.
5. Ружин, А.Н. Региональные торговые соглашения в системе ГАТТ/ВТО: роль принципов международного экономического права / А.Н. Ружин // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. – 2013. – № 1. – С. 88-92.
6. Статут Суда Евразийского экономического союза. Приложение № 2 к Договору о ЕАЭС 2014 г. // Суд Евразийского экономического союза. – Режим доступа:http://courteurasian.org/page-22671. –Дата доступа: 12.02.2017.
7. ФРГ: переговоры по зоне свободной торговли между ЕС и США провалились // Известия. – 28 августа 2016 г. // Режим доступа:http://izvestia.ru/news/629197#ixzz4Q3rUxnNI. – Дата доступа: 12.02.2017.

Толочко, О.Н. Многосторонняя торговая система, региональные и мегарегиональные соглашения: правовые основы, опыт и перспективы для Беларуси/ О.Н. Толочко // Сацыяльна-эканамiчныя i прававыя даследаваннi. – 2017. – № 2. – C. 28–35.