Электронное правительство как новая концепция государственного управления: международный опыт и перспективы для Республики Беларусь

Совершенствование системы государственного управления относится к числу задач, которые актуальны на любых этапах социально-экономического развития. Одной из форм его оптимизации является так называемое электронное правительство (e-Government), в той или иной мере получившее распространение во всех государствах мира.

Новизна идеи электронного правительства довольно условна: она сформировалась в середине 90-х гг. прошедшего столетия и в настоящее время реализуется во всех государствах, включая Республику Беларусь. Концепция является новой в смысле довольно серьезной реформации системы государственного управления, которая началась в мире в конце 80-х годов, а бурное развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в 1990-х гг. позволило выйти на принципиально другие решения [1]. В настоящее время концепция не утратила инновационного характера, поскольку процесс продолжается, в том числе, в государствах-флагманах.

Концепция новой системы государственного управления появилась в 1980-х гг. в США как new public  management[1], а в 1990-е гг. получила новый импульс в связи с развитием ИКТ, позволяющим наладить непосредственную коммуникацию субъектов государственного управления между собой и с потребителями государственных услуг. Внедрение ИКТ в систему государственного управления происходило постепенно, с разными скоростями в различных регионах и отдельных государствах:

– создание сайта или сайтов органов государственного управления с размещением на них базовой информации;

– расширение круга предоставляемой сайтом информации, появление связанных ссылок, усложнение самого сайта и возможностей в поиске информации заинтересованными лицами;

– появление интерактивных элементов – обратной связи с посетителями сайта (возможность электронного обращения, размещение электронных форм документов для пользователей, организация обсуждений актуальных для данной сферы управления решений);

– развитие транзакций (уплата налогов, сборов, пошлин, получение пособий и т. п.);

– создание правительственного портала как единой точки доступа ко всем государственным услугам, сферам управления, информации в режиме одного окна 24 ч в сутки, 7 дней в неделю и 365 дней в году беспрерывно.

Если две первые формы/стадии основываются на предоставлении информации от субъекта государственного управления потребителю, то последующие предполагают развитие обратной связи, т. е. расширение возможностей граждан и организаций по непосредственному участию в управлении государством.

Данные технологии имеют собирательное наименование e-Government, что переводится чаще всего как электронное правительство, но можно встретить и термины «электронное государство», «электронное государственное управление». Наиболее известными моделями электронного правительства являются, например, британский портал Gov.UK (https://www.gov.uk/) или американский USA.gov (https://www.usa.gov/). В текущем году по результатам исследования ООН «E-Government  Survey 2018» лидером в европейском регионе является Дания (Великобритания занимает вторую строчку) [2]. Заметных успехов добилась Эстония, которая замыкает десятку лучших европейских государств в индексе е-Government. Сегодня эстонцы онлайн подписывают договоры, получают медицинские рецепты, регистрируют предприятия, голосуют на выборах и одним кликом в компьютере или смартфоне получают сотни других государственных услуг.

Концепция электронного правительства предполагает развитие пяти направлений электронного взаимодействия субъектов:

– G2G (Government to Government) – взаимодействие государственных структур между собой, параллельно или в порядке подчиненности;

– G2E (Government to Employers) – взаимодействие государственных служащих: совершенствование управления финансами, повышение квалификации, логистика, обмен опытом;

– G2C (Government to Citizens) – взаимодействие государственных органов с гражданами посредством системы одного окна и комфортного поиска по сферам (брак и семья, занятость, здравоохранение, правосудие…);

– G2B (Government to Business) – взаимодействие государственных структур с экономическими субъектами: снижение нагрузки на бизнес за счет устранения дублирующей информации, упрощения лицензирования, декларирования и т. д.;

– G2N (Government to Nonprofit) – взаимодействие государственных структур с некоммерческими организациями в целях предоставления информации, обсуждения законопроектов, управленческих решений и др.

Развитие электронного правительства позволяет решить целый ряд задач по совершенствованию государственного управления. Прежде всего, это доступность и простота получения государственных услуг для населения и иных субъектов-реципиентов. Включение той или иной услуги в число электронных – не механический процесс, а сочетание технической стороны вопроса с упорядочением, упрощением и совершенствованием процедуры ее предоставления. В ходе работы над постановкой технической задачи для IT-специалиста неизбежно формируется оптимальный алгоритм действий по предоставлению государственной услуги: сокращается количество требуемой документации, оптимизируется число субъектов, задействованных в решении вопроса. Получение услуги осуществляется без личного контакта заявителя с государственным органом, что ведет к сокращению потерь рабочего времени, а также к снижению коррупционных рисков.

Борьба с коррупцией является одним из актуальных направлений государственного строительства. Крупные коррупционные схемы, вскрытые в последнее время в различных органах государственного управления, заставляют совершенствовать методы борьбы с этим явлением, выходящие за рамки оперативно-розыскных мероприятий и предполагающие поиск новых форм государственного управления. В этой связи эффективным способом предотвращения коррупционных проявлений является повышение транспарентности в деятельности государственных органов и должностных лиц, а также автоматизация рутинных административных процедур, устраняющая личный контакт заявителя с государственным органом.

Ежегодный анализ развития электронного правительства в государствах-членах, проводимый ООН, показывает, что стандартизация и деперсонализация предоставления государственных услуг кардинальным образом снижают возможности формирования коррупционных механизмов. Доступ онлайн к информации о деятельности государственных органов, в частности, публикация документов о тендерах на государственные закупки, трансляция заседаний комиссий и совещаний по текущим вопросам государственного управления, снижают коррупционные проявления и одновременно повышают уровень доверия к институтам государственной власти.

Повсеместное внедрение ИКТ в систему государственного управления дает возможность принципиально изменить сам характер коммуникации субъектов – граждан и организаций – с государством. Взаимоотношения субъектов с государственными органами и учреждениями выстраивается в системе e-Government по «жизненным ситуациям»: работа и занятость, семья и быт, бизнес, образование, туризм, здравоохранение и социальное обслуживание и т.д. К примеру, регистрация рождения может осуществляться автоматически посредством представления больницей медицинской справки о рождении, после чего система запрашивает в других сервисах данные о родителях, о браке, о гражданстве и т.п. и самостоятельно фиксирует факт рождения. Получить свидетельство о рождении гражданин может через личный кабинет на портале фактически без обращения в орган ЗАГС. Аналогичным образом может быть осуществлена регистрация предприятия, получение выписок и справок, запрос информации о задолженностях и штрафах и многое другое.

В Республике Беларусь, как и во всех других государствах мира, стоит задача совершенствования качества и эффективности функционирования электронного правительства. В настоящее время реализуются Стратегия развития информатизации в Республики Беларусь на 2016–2022 годы, одобренная Президиумом Совета Министров 03.11.2015 (протокол № 26), и принятая на ее основе Государственная программа развития цифровой экономики и информационного общества на 2016–2020 годы (утверждена постановлением Совета Министров Республики Беларусь 23.03.2016 № 235). В 2018 г. Беларусь вошла в Топ ведущих стран в развитии электронного правительства, заняв 38 строчку в рейтинге [2]. В докладе Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам Республика Беларусь отмечается как одно из 11 новых в этом списке государств – наряду с Грецией, Польшей, Португалией, Российской Федерацией, Казахстаном.

Базовым элементом электронного правительства в Беларуси является общегосударственная автоматизированная информационная система (ОАИС). В настоящее время в ОАИС доступны 95 видов электронных услуг, обеспечена интеграция с 21 государственными информационными ресурсами и системами, владельцами которых являются 13 государственных органов и организаций. Создан и функционирует Единый портал электронных услуг [3].

Вместе с тем, как представляется, потенциал развития электронного правительства в нашей стране задействован не в полной мере. Для сравнения в близкой нам Эстонии на портале электронного правительства доступно более 600 государственных услуг для граждан, для учреждений – около 2500. Потребление электронных услуг в нашей стране невысокое, в основном обращаются организации, а не граждане. Отчасти это связано с необходимостью получения электронной цифровой подписи, изданной в республиканском удостоверяющем центре ГосСУОК. Следует отметить, что на портале возможна и упрощенная идентификация (ФИО + пароль/электронная почта/мобильный телефон), однако она в настоящее время дает доступ к ограниченному перечню услуг.

Сравнение Единого портала электронных услуг с порталами электронного правительства Российской Федерации (https://www.gosuslugi.ru/) и Казахстана (http://egov.kz/cms/ru) пока не в нашу пользу – и по оформлению, и по наполнению, и по удобству использования. Так, например, в разделе «Высшие органы государственной власти и управления» на портале представлены только Верховный Суд Республики Беларусь (две услуги: 3.18.01 Сведения о рассмотрении заявлений в порядке приказного производства и 3.12.01 Сведения по делам об экономической несостоятельности (банкротству)) и Национальный банк, который, как указано на портале, не предоставил услуги в ОАИС[2]. Из министерств на портале представлена только половина, доступных электронных услуг не много. Так, например, профильное для системы электронного правительства Министерство связи и информатизации, как указано на портале, не предоставило услуги в ОАИС (хотя ссылки на внешние электронные сервисы на странице Министерства имеются и, таким образом, нельзя сказать, что оно вообще не оказывает электронных государственных услуг). На странице Министерства юстиции доступно 5 электронных услуг (в основном это получение сведений из регистра юридических лиц и ИП), а также 10 ссылок на внешние электронные сервисы по оформлению запросов (о зарплате, о награждениях, об участии в партизанском движении, о нахождении на оккупированных территориях в годы Великой отечественной войны и др.).

Разумеется, создание и совершенствование системы электронного правительства – дело небыстрое и требующее серьезных материальных и трудовых затрат. Однако Беларусь – небольшая по мировым меркам, хорошо управляемая страна с компактным государственным устройством. Думается, мы вполне могли бы продвинуться гораздо дальше.

Как представляется, процесс формирования электронного правительства требует изменения подходов не только к реализации, но и к планированию соответствующих мероприятий. В Государственной программе развития цифровой экономики и информационного общества на 2016–2020 годы развитие электронного правительства включено в подпрограмму 2 «Инфраструктура информатизации». Разумеется, эта подпрограмма не может рассматриваться в отрыве от первой и третьей подпрограмм (первая развивает инфраструктуру, третья – обеспечивает реинжиниринг бизнес-процессов). Однако принятый в Государственной программе подход сужает, на наш взгляд, общее понимание электронного правительства, сводя его к техническим, инфраструктурным изменениям.

Как указывается в документе [4], создание инфраструктуры электронного правительства являлось приоритетным направлением использования инфраструктурных проектов, и поставленные задачи «в целом решены». На момент принятия документа, как отмечается, Республика Беларусь поднялась в индексе готовности к электронному правительству ООН с 61-го до 55 места. Действительно, это высокий показатель (в настоящее время он еще выше ?38?е место), однако говорить о том, что задача создания электронного правительства в стране решена, как представляется, преждевременно. Рейтинг ООН является важным критерием развития инфраструктуры электронного правительства, однако преувеличивать его значение не следует. В оценках экспертов речь идет не о качественных характеристиках электронного правительства, а о готовности инфраструктуры к внедрению и расширению его технологий. Использование рейтинга в качестве основного критерия успешности реализации Государственной программы [4, абз. 4 гл. 3] представляется не вполне оправданным. Само по себе место в рейтинге характеризует не столько степень решенности задачи, сколько сравнение с другими государствами: снижение темпов развития ИКТ-инфраструктуры в других государствах само по себе способно повысить рейтинговые показатели Беларуси без каких-либо усилий с нашей стороны. Индикатором выполнения задачи формирования электронного правительства должно быть все-таки не место в рейтинге, а такие количественные показатели как число электронных услуг, число обращающихся к ним граждан и организаций, посещаемость Единого портала электронных государственных услуг, а также удовлетворенность потребителей. Так, к примеру, на российском портале «Госуслуги» открыта статистика оказанных электронных услуг (на 20.09.2018 – более 1,3 млрд) и зарегистрированных пользователей (64,6 млн на ту же дату).

Для повышения эффективности формирования и функционирования электронного правительства в Республике Беларусь целесообразно уточнить его общий концепт и конкретизировать соответствующие задачи. В действующем документе, как представляется, они сформулированы недостаточно четко («развитие эффективной и прозрачной системы государственного управления посредством внедрения передовых ИКТ во все сферы человеческой жизнедеятельности; обеспечение прозрачности, безопасности и удобства коммуникаций между гражданами, бизнесом и государством путем повсеместного перевода этих коммуникаций в электронную форму; дальнейшее формирование единого информационного пространства для оказания электронных услуг на основе интеграции информационных систем и предоставления доступа к открытым данным; создание условий для использования электронных услуг, стимулирующих их востребованность…») [4]. Имеет смысл при постановке задачи отказаться от таких формулировок как«дальнейшее формирование», «создание условий для…», «внедрение во все сферы жизнедеятельности» и т. п., затрудняющих оценку степени достижения цели.

Помимо подпрограммы 2, где речь идет непосредственно об электронном правительстве, целый ряд относящихся к его формированию задач содержится в подпрограмме 3 «Цифровая трансформация». В число таких задач, в частности, включены:

– развитие электронной торговли в части электронных государственных закупок, упрощение торговых и транспортных процедур;

– развитие единого расчетного и информационного пространства для оплаты услуг через банки, небанковские кредитно-финансовые организации, организации почтовой и электрической связи;

– развитие электронного здравоохранения;

– развитие электронного образования;

– развитие электронной занятости и социальной защиты населения.

Для целей формирования и эффективного функционирования единого портала электронного правительства, очевидно, имеет смысл соединить эти задачи с теми, которые сформулированы в подпрограмме 2.

Кроме того, как представляется, концептуальное единство самой системы электронного правительства предполагает единство ее заказчика. В действующей Государственной программе заказчиками подпрограммы 2, составной частью которой является электронное правительство, выступают 20 министерств и ведомств. Ответственным заказчиком Государственной программы в целом, а также заказчиком подпрограммы 2 является Министерство связи и информатизации. Возможно, формирование электронного правительства происходило бы эффективнее, если бы заказчиком выступила наиболее заинтересованная сторона – Правительство Республики Беларусь, что обеспечило бы, помимо ускорения процесса, целостность, неразрывность всей системы и качественные сдвиги в коммуникации со всеми субъектами и объектами государственного управления.

Значительный вклад в формирование электронного правительства, да и вообще в реализацию Государственной программы развития цифровой экономики и информационного общества на 2016–2020 годы мог бы внести Парк высоких технологий, являющийся основным адресатом и, что немаловажно, бенефициаром Декрета Президента Республики Беларусь от 21.12.2017 № 8 «О развитии цифровой экономики». Парк высоких технологий, созданный в 2005 г. с целью «формирования благоприятных условий для разработки в Республике Беларусь программного обеспечения, информационно-коммуникационных технологий, направленных на повышение конкурентоспособности национальной экономики», очевидно, мог бы внести огромный вклад в развитие электронного правительства. Однако в тексте Государственной программы упоминания о нем нет.

Таким образом, развитие электронного правительства – мировой тренд, принципиально изменяющий качество государственного управления во всех государствах, хотя уровень его развития неодинаков. В Республике Беларусь практически созданы необходимые условия для перехода основной части управленческих функций в цифровую форму. Требуется лишь придать системность этой работе, завершив создание единого портала электронного правительства с эффективной формой доступа граждан и других субъектов, единым алгоритмом реализации цифровых услуг и системой обратной связи. Социальный запрос на такого рода продукт весьма высок.


1. Голубева, А. А. Электронное правительство: введение в проблему / А. А. Голубева // Вестн. Санкт-Петерб. гос. ун-та. Сер. 8. – 2005.– Вып. 2 (№ 16). – С. 120–139.
2. United Nations E-Government Survey 2018 // United Nations Department of Economic and Social Affairs. – Mode of access: https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/ – Date of access: 10.09.2018.
3. Единый портал электронных услуг[Электронный ресурс] // Государственное предприятие «Национальный центр электронных услуг». – Режим доступа: https://portal.gov.by/PortalGovBy/faces/home?_adf.ctrl-state=xuypeq80l_4&_afrLoop=767946906011474. – Дата доступа: 25.09.2018
4. Об утверждении Государственной программы развития цифровой экономики и информационного общества на 2016–2020 годы [Электронный ресурс] : постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 23 марта 2016 г., № 235 // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. – Режим доступа: http://www.pravo.by/document/?guid=3871&p0=C21600235. – Дата доступа: 25.09.2018.


[1] Удовлетворение растущего спроса на государственные услуги без увеличения налоговой нагрузки; ориентация на потребителя государственных услуг (граждан, экономических субъектов и т.д.); децентрализация; ориентация на результат (performance-basedmanagement).
[2] ОАИС – общегосударственная автоматизированная информационная система.

Толочко, О.Н., Станкевич О.Г. // Электронное правительство как новая концепция государственного управления: международный опыт и перспективы для Республики Беларусь // Проблемы управления. – 2018. – № 4 (70). – С. 89–93.