Регионализация как одна из основных тенденций развития современного международного экономического права нашла свое максимальное выражение в развитии так называемого трансграничного межрегионального сотрудничества – экономического сотрудничества административно-территориальных единиц различных государств.
Проблема трансграничного сотрудничества административно-территориальных единиц пока не получила должного теоретического осмысления в международно-правовой литературе, на что есть свои объективные и субъективные причины. Прежде всего, данное явление, по историческим меркам, новое. Кроме того, административно-территориальные единицы не являются субъектами международного публичного права, и этот факт выводит проблему из поля зрения юристов-международников. В то же время, по причине наличия в этих отношениях международной составляющей, они выпадают из предмета исследования внутригосударственных отраслевых юридических наук. Накопленная к настоящему моменту научная литература по рассматриваемой проблеме представлена в большей степени работами экономической направленности (таких авторов как В.М.Алчинов,[1] В.Бибиков,[2] В.В.Воронович[3] Е.И. Иншакова,[4] А.И.Литвинюк,[5] В.Е.Улахович,[6] О.В.Черковец[7]). Некоторые правовые аспекты отражены в статьях Т.И.Вертинской,[8] Е.В.Гриценко,[9] Н.Н.Насибова,[10] П.В.Павлова.[11] Концептуальные проблемы международно-правового регулирования трансграничного сотрудничества исследовались Л.Н.Галенской.[12]
В современном мире феномен трансграничных межрегиональных соглашений получает все большее распространение. Еще со второй половины ХХ столетия приграничное сотрудничество стало активно развиваться в Европе в форме еврорегионов, Рабочих сообществ и кластеров; в Африке в форме трансграничных групп и межрегиональных свободных зон; в Латинской Америке в форме зон приграничной интеграции, а также на постсоветском пространстве в форме трансграничных соглашений, заключаемых административно-территориальными единицами в рамках интеграционных образований (СНГ, ЕврАзЭС, Союзного государства) и соглашений таких единиц с административно-территориальными единицами стран дальнего зарубежья.
Правовые формы современного трансграничного межрегионального сотрудничества чрезвычайно разнообразны. В ряде случаев администрирование соответствующих соглашений осуществляется посредством особых институциональных образований, определяемых Л.Н.Галенской как транснациональные административные организации.[13] В других случаях могут создаваться общественные структуры, такие как советы делового сотрудничества или координационные комитеты. Во многих случаях никаких специальных учреждений не создается, и приграничное сотрудничество реализуется местными органами, заключившими соответствующие соглашения.
Трансграничное сотрудничество как особая форма международного сотрудничества регионов в целом направлено на решение общих задач, которые могут успешно содействовать социально-экономическому развитию соответствующих территорий и одновременно способствовать их интегрированию в мировое хозяйство. Трансграничные формы сотрудничества административно-территориальных единиц получили развитие и в Республике Беларусь. В настоящее время области и районы Беларуси вовлечены в процесс трансграничного сотрудничества:
– в рамках интеграционных образований постсоветского пространства (приграничное сотрудничество и сотрудничество не приграничных регионов);
– в рамках еврорегионов;
– в рамках заключаемых местными властями соглашений с административно-территориальными единицами стран дальнего зарубежья.
Необходимость развития трансграничного сотрудничества подчеркивается в различных документах, принятых как на национальном, так и на межгосударственном уровне.
Конституционный Закон Республики Беларусь «Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь» 2005 г. относит трансграничное сотрудничество к основным направлениям внешней политики страны. В частности, п. 37 Закона определяет основные направления в сфере трансграничного сотрудничества следующим образом: взаимодействие с иностранными государствами на региональном и местном уровнях в целях оперативного решения приграничных проблем, привлечения иностранных инвестиций для совершенствования приграничной и транспортной инфраструктуры, создания коммерческих организаций с иностранными инвестициями; разработка и реализация региональных проектов технического содействия, финансируемых международными организациями и программами в области экономики, территориального планирования, предпринимательства, инфраструктуры, информации, охраны окружающей среды, образования, культуры, туризма и спорта; поощрение еврорегионов как формы приграничного сотрудничества в целях сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития территорий, развития приграничной инфраструктуры, совместного решения проблем в сфере охраны природы, преодоления дисбаланса в вопросах занятости населения, культурных и языковых барьеров.[14]
В Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. трансграничное сотрудничество определено как одна из форм международного сотрудничества, направленная на развитие интеграционных процессов.[15]
В приоритетах внешней политики Республики Беларусь трансграничное сотрудничество заявлено одной из сфер взаимных интересов в интенсификации партнерства со странами Европейского Союза.[16] Кроме того, Декларация о евразийской экономической интеграции, подписанная главами государств Беларуси, Казахстана и России в ноябре 2011 г., в качестве одного из основных направлений взаимодействия выделяет дальнейшее развитие межрегионального и приграничного сотрудничества.[17]
Развитие трансграничного сотрудничества административно-территориальных единиц Республики Беларусь характеризуется следующими фактическими данными. Белорусские территории в настоящее время входят в пять еврорегионов. С 1995 г. действует еврорегион «Буг» в составе Брестской области (Беларусь), Волынской области (Украина), и Люблинского воеводства (Польша). В 1997 г. был создан еврорегион «Неман», в который вошли Гродненская область Беларуси, 5 районов Калининградской области Российской Федерации, Подлясское воеводство Польши, Вильнюсский, Алитусский и Марьямпольский поветы Литвы. Еврорегион «Озерный край», созданный в 1999 г., включает в себя ряд районов Витебской области, Литвы и Латвии. Еврорегион «Беловежская пуща» (2002 г.), объединяет 3 района Беларуси и несколько территориально-административных единиц Польши. В 2003 г. создан еврорегион «Днепр» в составе Гомельской области (Беларусь), Брянской области (Россия), и Черниговской области (Украина). Среди заявленных направлений деятельности указанных еврорегионов – обеспечение опережающего инновационного развития соседних областей, реализация совместных инвестиционных проектов, углубление производственной кооперации, создание совместных предприятий и производств.
Кроме того, в качестве самостоятельной формы трансграничного межрегионального сотрудничества действуют финансируемые Европейским союзом Программы «Литва – Латвия – Беларусь» и «Польша – Беларусь – Украина». Территорию Программы «Литва – Латвия – Беларусь» составляют: Латгале в Латвии; Утенский, Вильнюсский и Алитусский уезды в Литве; Гродненская и Витебская области в Беларуси плюс Каунасский и Паневежский уезды в Литве, Минская, Могилевская области и город Минск в Беларуси в качестве смежных территорий.[18] В территорию Программы «Польша – Беларусь – Украина» входят 8 субрегионов в Польше в Подкарпатском, Подлясском, Люблинском и Мазовецком воеводствах; Гродненская, Брестская, Гомельская и частично Минская область в Беларуси; Львовская, Волынская, Закарпатская, Ровенская, Тернопольская и Ивано-Франковская области в Украине.[19]
Стремительно развиваются двусторонние связи белорусских административно-территориальных единиц с партнерами из ближнего и дальнего зарубежья. По данным Минского областного исполнительного комитета, для Минской области действуют 72 соглашения и протокола о сотрудничестве с регионами стран ближнего и дальнего зарубежья, в том числе 12 – со странами дальнего зарубежья, 39 – с регионами Российской Федерации, 16 – с регионами Украины, 5 – с регионами остальных стран СНГ. Среди них Договор о дружбе и сотрудничестве между г. Минском, Минской областью и областью Северный Трёнделаг (Норвегия) (1994 г.); Договор о дружбе и сотрудничестве между Минской областью Республики Беларусь и Русенской областью Республики Болгария (1996 г.); Соглашение между Минским областным исполнительным комитетом Республики Беларусь и администрацией Вильнюсского уезда Литовской Республики о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве (2002 г.); Соглашение о сотрудничестве и партнерстве между Минской областью Республики Беларусь и Землёй Каринтия Австрийской Республики (2008 г.); Договор о сотрудничестве между Западно-Поморским воеводством Республики Польша и Минской областью Республики Беларусь (2010 г.). С регионами стран Азии заключены Соглашение о сотрудничестве между Минским областным исполнительным комитетом Республики Беларусь и провинцией Бак Нинь Социалистической Республики Вьетнам (1998 г.);Договор о сотрудничестве между провинцией Куанг Нинь Социалистической Республики Вьетнам и Минским областным исполнительным комитетом Республики Беларусь (2007 г.); Соглашение между Минским областным исполнительным комитетом и Народным правительством города Чунцин о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической и культурной областях (2002 г.); Соглашение между Минским областным исполнительным комитетом Республики Беларусь и областью Тегеран Исламской Республики Иран о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве (2009 г.) и другие. Действуют межрегиональные соглашения о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве, заключенные Минским областным исполнительным комитетом со штатами Гояс (Бразилия), Арагуа (Венесуэла), а также многочисленные соглашения с административно-территориальными единицами Армении, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Украины и России.[20]
Сопоставимые данные можно привести и для других областей Беларуси. В целом договорно-правовая база только двустороннего сотрудничества регионов Беларуси и России включает около 200 договоров, соглашений и протоколов. В основном это документы экономического характера, в которых предусматривается наращивание объемов поставок товаров, расширение товаропроводящей сети, укрепление производственной кооперации, создание сборочных производств и др.
Очевидно, что в таком сотрудничестве субъекты не только весьма разнородны (области, районы, департаменты администраций и др.), но и принадлежат к разным правовым системам. В этих условиях важно добиваться устранения национально-правовых барьеров, что достигается, прежде всего, посредством формирования унифицированной правовой среды трансграничного сотрудничества, т.е. правовых институтов, содержащих единые правила и процедуры взаимодействия регионов. Формирование общего правового пространства с целью поддержания и развития экономических отношений между административно-территориальными единицами различных государств является сложной, но весьма актуальной задачей международно-правового регулирования.
Нормативно-правовая база межрегионального трансграничного сотрудничества эволюционирует в зависимости от его субъектов, форм и направлений. Первоначально правовое регулирование осуществлялось на уровне внутреннего права государств, допуск?авших и поощрявших такое сотрудничество, а также заключаемых между заинтересованными государствами международных соглашений.[21] ?В дальнейшем возникла потребность в универсализации регулирующих норм. В наибольшей степени данной цели удалось достичь Европе, в силу чего европейский опыт формирования правовой среды трансграничного сотрудничества регионов представляет значительный интерес. Кроме того, как уже отмечалось, взаимодействие европейских регионов с сопредельными территориями может осуществляться как на внутренних, так и на внешних границах Евросоюза. Следовательно, трансграничное сотрудничество с участием административно-территориальных единиц Республики Беларусь в определенных случаях подпадает под действие соответствующих актов. Наконец, немаловажным является то, что организация и функционирование единой правовой среды трансграничного сотрудничества в Европе осуществляется в весьма непростых условиях, и учет полувекового опыта формирования такой среды позволит снизить издержки роста при развитии международно-правовой базы СНГ, ЕврАзЭС, Союзного государства, а также национальных законодательств государств-участников.Необходимо отметить, что в европейских государствах вопрос о признании за их субъектами права на развитие внешних связей решается по-разному. Так, например, конституционное право Австрии, Бельгии, Германии предоставляет своим субъектам право заключать договоры как с партнерами в других государствах, так и с самими иностранными государствами, или, реже, с международными организациями. Однако в большинстве стран региональные власти могут заключать такие соглашения лишь с иностранными партнерами, не являющимися субъектами международного публичного права. В целом же правовое регулирование международного сотрудничества регионов осуществляется на следующем базисном принципе: государство обладает монопольным правом на международную правосубъектность, а территориальные образования могут развивать свои международные связи в строгом соответствии с внешнеполитическим курсом государства и в рамках своих национальных правовых систем.[22]
Значительным шагом в развитии унифицированной международно-правовой базы трансграничного регионального сотрудничества явилось принятие в 1980 г. государствами – членами Совета Европы Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. В Конвенции подчеркивается, что укрепление единства стран-членов и содействие сотрудничеству между ними «будет достигаться, в частности, путем заключения соглашений в административной сфере», а «Совет Европы будет обеспечивать участие в достижении этой цели европейских территориальных сообществ и властей». В Преамбуле Конвенции отмечается значение приграничного сотрудничества в развитии регионов, городов и сельских районов, в охране окружающей среды, в совершенствовании общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях. Каждая Договаривающаяся Сторона обязуется «поощрять приграничное сотрудничество между территориальными сообществами и властями, находящимися под ее юрисдикцией, с территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией других Договаривающихся Сторон» (ст. 1). При этом участники Конвенции должны содействовать заключению любых соглашений и договоренностей, которые будут сочтены необходимыми для этой цели, с учетом различных конституционных положений каждой из Сторон.
Под приграничным сотрудничеством документ понимает «любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более Договаривающихся Сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей».[23]
В качестве приложений в Конвенцию включены типовые межгосударственные соглашения, а также рамочные соглашения, уставы и контракты по различным направлениям возможного сотрудничества.
Не являясь членом Совета Европы, Республика Беларусь не участвует в Европейской рамочной конвенции 1980 г., в отличие от Российской Федерации, которая не только ратифицировала 2002 г. Конвенцию, но и подписала два дополнительных протокола к ней (1995 г. и 1998 г.).[24] В то же время участие административно-территориальных образований Беларуси в процессах трансграничного сотрудничества с регионами государств – участников Конвенции предполагает фактическое применение ее положений к соответствующим отношениям.
Исторически в процессе развития трансграничного регионального сотрудничества в Европе были выработаны различные правовые методы институционализации органов трансграничного сотрудничества: приграничные комиссии и комитеты, приграничные сообщества; постоянные структуры приграничных консультаций без статуса юридического лица либо со статусом юридического лица; ассоциации или фонды частного права.[25]
Впоследствии унифицированная нормативно-правовая база трансграничного сотрудничества регионов Европы развивалась на уровне Европейского Союзаи включает в настоящее время нормы международных договоров первичного права, а также акты наднациональных институтов Европейского Союза и общеевропейских региональных организаций.
Исходные принципы региональной политики ЕС были определены еще в Римском договоре 1957 г. об учреждении Европейского экономического сообщества.[26] Основы механизма осуществления региональной политики ЕС были заложены в Едином европейском акте 1986 г., который оказал существенное влияние на дальнейшее развитие региональной политики, сделав ее одним из наиболее значимых направлений в деятельности Евросоюза.[27] Маастрихстским Договором о Европейском Союзе1992 г. были внесены изменения и дополнения по совершенствованию механизма региональной политики, в частности, создан Комитет регионов как консультативный орган ЕС и Фонд сплочения как дополнительный финансовый инструмент по реализации региональной политики ЕС.[28] В дальнейшем положения Амстердамского договора 1997 г. усилили позиции Комитета регионов как представителя органов региональной и местной власти государств-членов ЕС; кроме того, в договоре впервые упоминается о трансграничном сотрудничестве регионов.[29] Наконец, Лиссабонский договор 2007 г. расширил региональный компонент политики ЕС, распространив введенный Маастрихтским договором принцип субсидиарности на региональные и местные органы власти и включив положения о сотрудничестве Евросоюза со странами-соседями.[30]
Нормы вторичного права ЕС представляют собой обширный свод правовых актов, регулирующих целый ряд вопросов, от общих методологических подходов к организации трансграничного сотрудничества до конкретных инструментов его реализации. При этом правовые нормы о трансграничном сотрудничестве в ЕС можно разделить на две группы в зависимости от того, направлены ли они на применение во внутренних границах Евросоюза или на регулирование сотрудничества с регионами государств, не входящих в ЕС. В числе актов, регулирующих сотрудничество регионов ЕС на внешних границах, центральное место занимают Постановление Европейского парламента и Совета (ЕС) № 1638/2006 от 24.10.2006, определяющее общие положения по созданию Европейского инструмента соседства и партнерства, и Постановление Комиссии (ЕС) № 951/2007 от 9.08.2007, устанавливающее правила реализации программ трансграничного сотрудничества, финансируемых в соответствии с Постановлением Европейского парламента и Совета (ЕС) № 1638/2006.[31] В указанных документах содержатся положения, регулирующие взаимодействие субъектов в ходе трансграничного сотрудничества, в частности, цели и приоритеты сотрудничества, стратегические подходы к планированию его основных направлений, процедуры управления, мониторинга и контроля, критерии приемлемости регионов и отбора реализуемых проектов, распределение и управление финансовыми ресурсами и др.
В последние годы Советом Европы были разработаны новые правовые инструменты по унификации правового регулирования трансграничного сотрудничества, нашедшие отражение в Протоколе № 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 2009 года.[32] Данный Протокол в силу пока не вступил, однако очевидно, что он является одним из наиболее продвинутых международно-правовых документов, определяющих статус транснациональных административных организаций.[33]
Интенсивно развивается международно-правовая база трансграничного сотрудничества и на постсоветском пространстве.
В 1998 г. Межпарламентским комитетом Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана был принят Модельный закон «О регионах приграничного сотрудничества», который стал основой для последующей разработки модельных законов о межрегиональном и приграничном сотрудничестве на уровне СНГ.
В 1999 году Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан заключили в рамках СНГ Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года.[34] Соглашение определяет основные сферы приграничного сотрудничества (прежде всего, это экономическая и гуманитарная сферы) и устанавливает, что сотрудничество приграничных регионов осуществляется на основе двух- и многосторонних договоров между государственными органами управления, регионами, различными хозяйствующими субъектами, заключаемых с соблюдением норм национальных законодательств и положений международных договоров.
Решением Совета глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 года были утверждены Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств и План мероприятий по реализации Концепции.[35]В отличие от Соглашения 1999 г., Концепция предполагает развитие не только приграничных, но и иных межрегиональных связей государств – участников СНГ. В документе определяются виды и направления межрегионального и приграничного сотрудничества и меры по его стимулированию.
Во исполнение Плана мероприятий по реализации указанной Концепции Исполнительный комитет СНГ подготовил Реестр (Перечень) подписанных международных документов о межрегиональном и приграничном сотрудничестве государств – участников СНГ. В Реестр включены двусторонние документы по межрегиональному и приграничному сотрудничеству в различных сферах взаимодействия. Документы сгруппированы в 11 разделов (применительно к каждому государству – участнику СНГ). Каждый раздел включает четыре подраздела: межправительственные соглашения, межведомственные соглашения, соглашения, заключенные между правительствами государств-участников и регионами, и собственно межрегиональные соглашения. О масштабе межрегионального сотрудничества можно судить уже по числу соглашений, заключенных с участием белорусских административно-территориальных единиц – на текущий момент их в Реестре 452. Всего в Реестр включено несколько тысяч документов.
В развитие правовой базы межрегионального и приграничного сотрудничества Межпарламентской Ассамблеей СНГ в 2007 г. были приняты модельные законы «О приграничном сотрудничестве» и «О межрегиональном сотрудничестве».
Модельный закон «О приграничном сотрудничестве» устанавливает правовые и организационные основы приграничного сотрудничества, определяет основные направления его государственного регулирования, принципы, направления, виды и формы взаимодействия участников приграничного сотрудничества. Закон дает определения понятий приграничного сотрудничества, участников приграничного сотрудничества, соглашений о приграничном сотрудничестве, приграничного региона государства, региона приграничного сотрудничества, проектов (программ) приграничного сотрудничества и других. Модельный закон «О межрегиональном сотрудничестве» определяет цели, задачи, принципы, направления и формы деятельности такого сотрудничества, полномочия органов государственной власти, административно-территориальных образований, организаций и граждан в области межрегионального сотрудничества. В качестве основных принципов сотрудничества в законах закреплены равенство и взаимная ответственность, уважение суверенитета и территориальной целостности государств, неприкосновенность государственных границ, взаимное уважение законодательства государств, выполнение международных договоров и соглашений о сотрудничестве и др.
Помимо этого, названные модельные законы закрепляют полномочия административно-территориальных подразделений государства, определяют цели, задачи, направления работы этих органов в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества, решают вопросы финансирования, поскольку такие вопросы относятся к внутреннему законодательству государств. Важнейшим положением является закрепление правосубъектности административно-территориальных образований в области межрегионального и приграничного сотрудничества. Кроме того, законами определены полномочия органов местного самоуправления с учетом специфики указанных отношений.
В 2008 г. Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией и Таджикистаном была заключена Конвенция о приграничном сотрудничестве государств –участников СНГ, предусмотревшая, в том числе, финансирование такого сотрудничества за счет средств бюджетов государств-участников.[36] Статья 1 Конвенции определяет приграничное сотрудничество как согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между приграничными территориями, заключение в соответствии с законодательством Сторон соглашений, необходимых для достижения этих целей. Следует отметить, что Конвенция не регулирует трансграничное сотрудничество административно-территориальных единиц не приграничного характера, что, очевидно, должно рассматриваться как пробел в системе регулирования соответствующих отношений.
Значительное внимание развитию межрегионального и приграничного сотрудничествауделяет и ЕврАзЭС. В 2003 г. Бюро Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС приняло Концепцию межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках ЕврАзЭС (с учетом положений Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г.).[37] Согласно Концепции, субъектами правоотношений в сфере межрегионального и приграничногосотрудничестваврамках Евразийского экономического сообщества могутявлятьсяорганы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица.
Основы пограничной политикигосударств – членов ЕврАзЭС, принятые Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 13 мая 2002 г. № 55, в качестве одного из основных направлений такой политики называют развитие межгосударственного и межрегионального пограничного сотрудничества государств-членов Сообщества. При этом согласно документу, межгосударственное и межрегиональное пограничное сотрудничество предполагает, в числе прочего, формирование нормативной правовой базы государств-членов Сообщества в указанной области.[38]
Анализируя международно-правовые документы в сфере трансграничного межрегионального сотрудничества, Л.Н.Галенская обращает внимание на тот факт, что они не содержат указаний о юридической природе соглашений, заключаемых административными единицами сотрудничающих государств.[39] Вообще, по ее мнению, трансграничное межрегиональное сотрудничество требует определения неких общих начал его правового регулирования, и «в качестве первого шага можно предложить включить в повестку дня Комиссии международного права ООН разработку проекта Конвенции или Статей о правовом регулировании приграничного сотрудничества».[40]
Соглашаясь с приведенной позицией и опираясь на общую логику рассуждений Л.Н.Галенской о правовой природе институциональных образований, создаваемых в ходе межрегионального сотрудничества (транснациональные административные организации), можно, как представляется, определить соглашения административно-территориальных единиц различных государств как транснациональные договоры (соглашения). Основным аргументом в пользу такого решения является тот факт, что такие соглашения заключаются между не суверенными субъектами, и в то же время они не являются частноправовыми контрактами. Транснациональные соглашения административно-территориальных единиц представляют собой самостоятельный правовой феномен, требующий специфических средств правового регулирования как на международном, так и на национальном уровнях.
Итак, несмотря на приведенный выше довольно обширный перечень документов, относящихся к трансграничному межрегиональному сотрудничеству, международно-договорная база Республики Беларусь в данной сфере представлена, по сути, лишь двумя многосторонними документами: Соглашением об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях 1996 г. и Конвенцией СНГ о приграничном сотрудничестве 2008 г.
Однако названные документы неприменимы к транснациональныммежрегиональным связям не приграничного характера, которые получают все большее распространение. Такие отношения практически лишены в настоящее время международно-правового регулирования.
Остается открытым вопрос о процедуре разрешения возможных споров между административно-территориальными единицами различных государств по исполнению заключенных между ними соглашений. В отличие от Европейской рамочной конвенции, предусматривающей четкий правовой порядок разрешения споров (в том числе арбитраж), – как Соглашение 1999 г., так и Конвенция СНГ 2008 г. устанавливают, что возможные споры по их толкованию и применению должны разрешаться посредством переговоров и консультаций.
Далее, правовое регулирование в сфере транснационального межрегионального экономического сотрудничества немыслимо без развития соответствующих норм на внутригосударственном уровне.
Опыт иностранных государств, прежде всего, имеющих федеративное государственное устройство (США, Канада, Швейцария, Германия, Индия) по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным правительством и субъектами федераций в сфере внешнеэкономических связей, показывает, что, во-первых, безусловным приоритетом в регулировании внешнеэкономических отношений обладают органы федеральной власти всех указанных государств. Во-вторых, приоритет центра в регулировании международных отношений дополняется возможностью участия регионов в решении некоторых задач, причем степень и форма их участия могут быть разными. Это зависит и от правовых традиций, и от степени экономического развития, и от размеров государства. Так, например, в Индии функции властей штатов ограничиваются только контролем за соблюдением норм валютного и таможенного регулирования. В Швейцарии учет интересов регионов реализуется путем согласования отдельных вопросов внешнеэкономической политики с властями кантонов. Наибольшая децентрализация внешнеэкономического регулирования характерна для США, Канады, Германии. Вместе с тем сферы исключительной компетенции региональных органов управления ни в одной из этих стран не обозначены.[41] Таким образом, правовые возможности регионов в осуществлении самостоятельных внешнеэкономических связей в этих государствах не безграничны, однако закреплены в национальных законодательствах.
Что касается Республики Беларусь, то полномочия региональных властей в законодательстве практически никак не определены. Статья 17 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь «Компетенция Советов» содержит указание на то, что советы в пределах своей компетенции и в порядке, установленном законодательством «осуществляют международное сотрудничество» (п. 1.30). Аналогичную норму содержит ст. 41 того же Закона «Компетенция исполкомов». Никаких указаний в части конкретных полномочий Советов и их исполкомов, сфер сотрудничества, необходимости согласования действий с центральными органами власти и управления, порядка такого согласования в случае необходимости, закон не содержит.[42]
Для координации транснационального сотрудничества с участием регионов Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18 декабря 2004 г. № 1602 был создан Межведомственный координационный совет по вопросам приграничного сотрудничества с сопредельными странами. Председателем Межведомственного координационного совета является Министр иностранных дел. По смыслу документа, созданный Совет имеет консультативные функции: он координирует совместную деятельность заинтересованных структур государственного управления при реализации политики приграничного сотрудничестваРеспублики Беларусь с сопредельными странами. Решения Совета носят рекомендательный характер.[43]
Аналогичным образом решается вопрос в Российской Федерации, где с 2000 г. работает Межведомственная комиссия по развитию приграничного сотрудничества, которая разрабатывает концепции и федеральные целевые программы развития приграничного сотрудничества на ближайший период и перспективу.
Для сравнения следует отметить, что, к примеру, в Литве вопросы трансграничного сотрудничества регионов находятся в компетенции Министерства внутренних дел, в Польше – Министерств иностранных дел, экономики и труда, внутренних дел, а также местных администраций, в Украине – министерства экономики и по вопросам европейской интеграции. Кроме того, в Украине принят специальный Закон о трансграничном сотрудничестве.[44]
Таким образом, транснациональное межрегиональное сотрудничество административно-территориальных образований, будучи сравнительно новым явлением в международной хозяйственной практике, получает все более широкое распространение. Состоянию проблемы, очевидно, не соответствует ее международно-правовое и внутригосударственное регулирование. Необходима концептуальная проработка вопросов правосубъектности административно-территориальных единиц, правовой природы заключаемых ими соглашений, ответственности, порядка разрешения споров, возникающих в ходе реализации соглашений, и многих других. Указанные проблемы должны стать объектом внимания Комиссии международного права ООН, и, в конечном счете, получить разрешение как в основополагающих документах по международному экономическому праву, так и в международных соглашениях универсального и регионального характера. В таких документах должны быть обозначены цели, средства, субъекты, объекты трансграничного и приграничного сотрудничества, предметы исключительной компетенции национальных государств (правительств), порядок разрешения споров, связанных с толкованием и исполнением транснациональных межрегиональных соглашений и ряд других не менее актуальных вопросов.
Эффективность трансграничных межрегиональных связей с участием Республики Беларусь сдерживается в настоящее время отсутствием надлежащего национально-правового регулирования. Для решения проблемы целесообразно внести соответствующие изменения в Закон о местном управлении и самоуправлении. Кроме того, необходимо проработать вопрос о принятии в Республике Беларусь национальных законов на основе Модельных законов МПА СНГ 2007 г. «О приграничном сотрудничестве» и «О межрегиональном сотрудничестве». Законодательное регулирование процесса трансграничного межрегионального сотрудничества позволит отказаться от координационных советов как не вполне эффективной формы управления в рассматриваемой сфере и закрепить регулятивные функции за конкретными органами исполнительной власти.
[1] Алчинов В.М. Сценарии и модели интеграции в СНГ // Обозреватель/Observer. 2008. № 12.
[2] Бибиков В. Встречное движение: региональное сотрудничество – мощный двигатель интеграции // Беларусь: палiтыка, эканомiка, культура. 2008. № 7.
[3] Воронович В.В. Современное состояние и перспективы межрегионального сотрудничества Беларуси и России // Журнал международного права и международных отношений. 2009. № 4.
[4] Иншакова Е.И. Экономическая интеграция в СНГ: методология, стратегия, механизм: автореф. дис. … д-ра эконом. наук. Волгоград, 2005.
[5] Литвинюк А.И. Трансграничное сотрудничество и еврорегиональная кооперация. Минск, 2009.
[6] Улахович В.Е. Еврорегионы: Белорусский опыт и перспективы // Центр международных исследований ФМО БГУ. URL: http://www.centis.bsu.by/rus/publ/buklet-23-03-2010_dlja_izdatelstva.pdf (дата обращения: 15.06.2012).
[7] Черковец О.В. Развитие региональной и субрегиональной интеграции в современном мире: дис. … д-ра эконом. наук. М., 1998.
[8] Вярцінская Т. Механізм тэрытарыяльнага рэгулявання міжрэгіянальных эканамічных сувязей Беларусі і Расіі // Весці НАН Беларусі. 1999. № 2.
[9] Гриценко Е.В. Приграничное сотрудничество муниципальных образований в системе межгосударственных и межмуниципальных связей: значение немецкого и европейского опыта для российской теории и практики // Академический юридический журнал. 2003. № 3(13).
[10] Насибов Немат Насир оглы. Внешнеэкономические связи административно-территориальных единиц государств – участников СНГ // Московский журнал международного права. 2007. № 2 (66).
[11] Павлов П.В. Совершенствование законодательного регулирования в сфере приграничной торговли // Московский журнал международного права. 2010. № 1.
[12] Галенская Л.Н. Правовое регулирование приграничного сотрудничества и создаваемых в ходе его образований // Российский ежегодник международного права. – 2011.
[13] Там же.
[14] Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 14 ноября 2005 г.№ 60-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/webnpa/text.asp?RN=H10500060 (дата обращения: 15.06.2012).
[15] Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. Минск, 2004. С.162.
[16] Приоритетные направления внешней политики Республики Беларусь // Министерство иностранных дел Республики Беларусь. URL: http://www.mfa.gov.by/foreign_policy/priorities/ (дата обращения: 15.06.2012).
[17] Декларация о евразийской экономической интеграции. 18 ноября 2011 года // ЕврАзЭС. URL: http://www.evrazes.com/docs/view/568 (дата обращения: 15.06.2012).
[18] Европейский инструмент добрососедства и партнерства 2007–2013: Программа трансграничного сотрудничества Латвия – Литва – Беларусь. URL: http://www.enpi-cbc.eu/go.php/rus/PROGRAMMA/195/2/37 (дата обращения: 15.06.2012).
[19] Программы трансграничного сотрудничества Польша – Беларусь – Украина на 2007–2013 гг. URL: http://www.pl-by-ua.eu/ (дата обращения: 15.06.2012).
[20] Межрегиональное сотрудничество Минской области // Минский областной исполнительный комитет. URL: http://www.minsk-region.gov.by/index.aspx?id=272 (дата обращения: 15.06.2012).
[21] См.: Галенская Л.Н. Правовое регулирование приграничного сотрудничества и создаваемых в ходе его образований// Российский ежегодник международного права. 2011.
[22] Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации / под ред. академика РАН А.Г.Гранберга. М., 2001. С. 38.
[23] Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, Мадрид, 21 мая 1980 г. // Совет Европы. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/106.htm (дата обращения: 15.06.2012).
[24] Дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1995) // Бюллетень международных договоров. 2009. № 8. С. 19-27; Протокол № 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1998) // Бюллетень международных договоров. 2009. № 8. С. 13-19.
[25] Там же, с. 26.
[26] European Communities Treaty establishing the European Economic Community. Rome, 25.03.1957 // EUR-Lex Access to EU law. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11957E/tif/TRAITES_1957_CEE_1_EN_0001.tif (дата обращения: 15.06.2012).
[27] European Communities Single European Act (1986) // EUR-Lex Access to EU law. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11986U/tif/JOL_1987_169__1_EN_0002.tif (дата обращения: 15.06.2012).
[28] Treaty on European Union, signed at Maastricht 7 February 1992. // EUR-Lex Access to EU law. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html (дата обращения: 15.06.2012).
[29] European Union Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and related acts // EUR-Lex Access to EU law. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html (дата обращения: 15.06.2012).
[30] Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon 13 December 2007. // EUR-Lex Access to EU law. URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/12007L/htm/12007L.html (дата обращения: 15.06.2012).
[31] См.: EUR-Lex Access to EU law. URL: http://eur-lex.europa.eu/ (дата обращения: 15.06.2012).
[32] См.: там же.
[33] Подробнее см.: Галенская Л.Н. Правовое регулирование приграничного сотрудничества и создаваемых в ходе его образований// Российский ежегодник международного права. 2011.
[34] Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества между государствами-участниками Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года // Межпарламентская ассамблея Евразийского экономического сообщества. URL: http://www.ipaeurasec.org/docsdown/MD-028.pdf(дата обращения 15.06.2012).
[35] О Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств: Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 15 сентября 2004 года // Интернет-портал СНГ. URL: http://www.e-cis.info/index.php?id=757 (дата обращения: 15.06.2012).
[36] Конвенция о приграничном сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств от 10 октября 2008 года // Интернет-портал СНГ. URL: http://www.e-cis.info/index.php?id=756 (дата обращения: 15.06.2012).
[37]О совершенствовании межрегионального и приграничного сотрудничества в рамках Евразийского экономического сообщества: постановление Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 14 ноября 2003 г. № 12 // Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС. URL:http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3 (дата обращения: 15.06.2012).
[38] Основы пограничной политики государств – членов ЕврАзЭС: приняты Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 13 мая 2002 г. № 55 // ЕврАзЭС. URL: http://www.evrazes.com/docs/view/63 (дата обращения: 15.06.2012).
[39] Галенская Л.Н. Правовое регулирование приграничного сотрудничества и создаваемых в ходе его образований// Российский ежегодник международного права. 2011.
[40] Там же.
[41] Гумилевский А., Максимов В., Шишков А. Вопросы разграничения полномочий в регулировании внешнеэкономических связей (опыт зарубежных федераций) // Внешняя торговля. 1995. № 2–3. С. 136.
[42] О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь 2009 г. // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/ (дата обращения: 15.06.2012).
[43] О создании Межведомственного координационного совета по вопросам приграничного сотрудничества с сопредельными странами: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 декабря 2004 г. № 1602 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/webnpa/text.asp?RN=C20401602 (дата обращения: 15.06.2012).
[44] Закон Украины о трансграничном сотрудничестве 2004 г. // Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации. URL: http://www.council.gov.ru/files/journalsf/item/20061013154826.pdf (дата обращения: 15.06.2012).
+375 29 589 42 24