Правовое обеспечение безопасности международных воздушных сообщений

Толочко, О.Н. Правовое обеспечение безопасности международных воздушных сообщений / О.Н. Толочко // Юстиция Беларуси. – 2017. – № 8. – С. 29–33.

УДК 341.1
Развитие авиации как одного из наиболее быстрых и эффективных видов транспорта в планетарном масштабе предопределяет необходимость международно-правового обеспечения его безопасности. Нормы международного воздушного права, касающиеся различных аспектов безопасности полётов, анализировались в трудах А.И. Котова [4], Ю.Н. Малеева [15], В.С. Грязнова [7], В.Н. Дежкина [8], Ю.М. Колосова [10], М.М. Авакова, В.И. Лукьяновича [1], в последнее время – А.А. Баталова [3], В.Д. Бордунова [5]. Однако в целом количество научных работ по данной проблематике, к сожалению, невелико. Современное международное воздушное право закрепляет принцип сотрудничества государств в деле повышения безопасности авиации. До 60-х годов ХХ столетия основные обязанности государств сводились к аэронавигационному обеспечению международных полётов, а также к ликвидации последствий авиационных происшествий. В настоящее время понятие «безопасность полётов» включает в себя не только указанное значение, но и борьбу с преступными посягательствами: угонами самолетов, диверсиями, террористическими актами на воздушном транспорте.

Основными международными договорами по обеспечению безопасности полётов являются Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г., Токийская конвенция о преступлениях и некоторых других действиях на борту воздушного судна 1963 г., Гаагская конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г., Монреальская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г. и Монреальский протокол, дополняющий Монреальскую конвенцию 1988 г.

Эти документы играют важную роль в обеспечении безопасности гражданской авиации. Вместе с тем в начале ХХI века мир столкнулся с новыми угрозами, которые в этих актах не учтены. Террористы, напавшие 11 сентября 2001 г. на США, использовали воздушные суда в качестве средства нападения. Авиация может использоваться для применения оружия, химических, биологических и радиоактивных веществ. Сами воздушные суда становятся объектами нападений с применением компьютерных технологий. Всё это требует совершенствования правовых норм о безопасности использования авиации.
После трагедии 11 сентября 2001 г. ИКАО начала разработку новых соглашений по обеспечению безопасности международных полётов, которые были рассмотрены и предложены к ратификации в 2010 г. на Пекинской международной конференции по воздушному праву. По итогам конференции участники приняли Протокол, дополняющий Гаагскую Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. (Пекинский протокол) и Конвенцию о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации (Пекинская конвенция). В Пекинской конвенции сведены воедино нормы Монреальской конвенции 1971 г. и Монреальского протокола 1988 г., а также внесены некоторые изменения и дополнения.

Для вступления в силу Пекинской конвенции требуется не менее 22 ратификаций. Предполагается, что по завершении ратификационных процедур она заменит оба Монреальских документа. Такое же число ратификаций – 22 – требуется для вступления в силу Пекинского протокола. Пока Конвенцию ратифицировали 8, а Протокол – 7 государств, что, к сожалению, не позволяет говорить о скором завершении ратификационного процесса. Однако несомненна польза и значимость данных документов в деле борьбы с посягательствами на безопасность авиации, в силу чего ИКАО активно стимулирует государства к участию в этих соглашениях.

Гаагская конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. обязывает государства считать преступлениями незаконный захват воздушного судна в полете, осуществление над ним контроля, а также соучастие в таких действиях, и применять к преступникам суровые меры наказания (ст.ст. 1 и 2) [12].Пекинский протокол дополняет Конвенцию, уточняя способы, которыми может совершаться преступный захват воздушного судна. Помимо насилия и угрозы как способа захвата воздушного судна, преступлением будет считаться также применение технических средств с такой целью. В соответствии с Пекинским протоколом 2010 г. захват воздушного судна будет считаться преступлением не только в случаях, когда совершающее его лицо находится на борту, но и тогда, когда контроль над ним осуществляется фактически без применения насилия, например, путем создания помех или иного вмешательства в функционирование пилотажных приборов, систем передачи данных.

Согласно ст. 1 Монреальской конвенции 1971 г., любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно:

а) совершает акт насилия в отношении лица, находящегосяна борту воздушного судна, если это может угрожать безопасности этого воздушного судна;
b) разрушает воздушное судно, находящееся в эксплуатации, или причиняет повреждение, которое может угрожать его безопасности в полёте;
c) помещает на воздушное судно, находящееся в эксплуатации, устройство или вещество, которое может его разрушить либо причинить повреждение, угрожающее его безопасности;
d) повреждает аэронавигационное оборудование или вмешивается в его эксплуатацию, если это может угрожать безопасности воздушных судов в полёте;
e) сообщает заведомо ложные сведения, создавая угрозу безопасности воздушного судна в полёте [13].

Помимо этих действий, Пекинская конвенция 2010 г. криминализирует использование воздушного судна с целью причинения смерти или увечья человеку, значительного ущерба имуществу или окружающей среде; применение с борта воздушного судна биологического, химического или ядерного оружия; перевозку взрывчатых веществ, радиоактивных материалов, других исходных материалов, предназначенных для использования во взрывных устройствах, и некоторые другие действия.

Общим для новых составов преступлений, предусмотренных Пекинской конвенцией 2010 г., является то, что они направлены не на безопасность самих воздушных судов, аэропортов, аэронавигационного оборудования, а на причинение ущерба третьим лицам или их имуществу, либо окружающей среде. Этим Пекинская конвенция принципиально отличается от предшествующих документов, что, как отмечается в литературе, может вызвать вопрос об обоснованности включения названных составов в международный договор, касающийся безопасности международной гражданской авиации [2]. Данный вопрос обсуждался в Юридическом комитете ИКАО, и в результате дискуссии члены Комитета всё-таки пришли к выводу, что использование воздушных судов в целях причинения ущерба также угрожает безопасности воздушных судов и, кроме того, подрывает доверие общества к авиации в целом.

Таким образом, в настоящее время понятие безопасности гражданской авиации включает в себя не только отсутствие угроз воздушным судам в полёте, но и невозможность использования их в качестве средства нападения или причинения ущерба. Это вполне согласуется с положениями Чикагской конвенции 1944 г., согласно которым «каждое Договаривающееся государство соглашается не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, несовместимых с целями настоящей Конвенции» [14].

Гаагская конвенция 1970 г. и Монреальская конвенция 1971 г. закрепляют принцип универсальной юрисдикции, в соответствии с которым уголовное преследование может осуществлять любое государство, на территории которого оказался преступник. В них нет требования обязательной выдачи преступника наиболее заинтересованному государству, что в принципе правильно, поскольку требование об обязательной выдаче сдерживало бы эффективное применение Конвенций.

Пекинская конвенция 2010 г. уточнила нормы, касающиеся осуществления уголовной юрисдикции по преступлениям, посягающим на безопасность гражданской авиации. Государство-участник вправе осуществлять свою юрисдикцию в случаях, когда преступление совершено на его территории; когда преступление совершено в отношении зарегистрированного в нём судна; когда воздушное судно совершает посадку на его территории, и преступник ещё находится на борту; когда преступление совершается в отношении воздушного судна, сданного арендатору, находящемуся в данном государстве; когда преступление совершено гражданином данного государства; когда преступление совершено против гражданина данного государства или лицом без гражданства, проживающим в данном государстве.

Как и предшествующие документы, Пекинская конвенция 2010 г. и Пекинский протокол 2010 г. не содержат безусловного требования выдачи лиц, совершивших указанные в них преступления. Основным принципом остается aut dedere aut judicare («либо выдай, либо суди»). При этом ни одно из преступлений, указанных в Пекинской конвенции или Пекинском протоколе, при решении вопроса о выдаче не может рассматриваться в качестве политического для того, чтобы обосновать отказ в выдаче или преследовании. Оба документа не налагают обязательств выдавать или оказывать правовую помощь, если просьба о выдаче имеет целью «судебное преследование или наказание этого лица по причине его расы, вероисповедания, национальности, этнического происхождения, политических убеждений или пола, или что удовлетворение этой просьбы нанесло бы ущерб положению этого лица по любой из этих причин» [9].

В 2014 г. на международной конференции по воздушному праву в Монреале был принят Протокол, изменяющий Токийскую конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов 1963 г. Монреальский протокол 2014 г. расширяет сферу юрисдикции государств-участников по указанным преступлениям. Согласно документу, при определённых условиях государство посадки и государство эксплуатанта вправе осуществлять юрисдикцию в отношении преступлений и актов, совершенных на борту воздушных судов. Установление такой юрисдикции является обязательным, если соблюдены указанные в Протоколе критерии. Кроме того, документ содержит положения по таким вопросам как координация между государствами, надлежащая правовая процедура и справедливое обращение, а также право требовать возмещения ущерба в соответствии с национальным законодательством [16].Таким образом, Монреальский протокол 2014 г. расширяет сферу применения Токийской конвенции, позволяя иным, помимо государства регистрации воздушного судна, государствам осуществлять юрисдикцию в отношении недисциплинированных пассажиров. Как ожидается, Протокол 2014 г. позволит более эффективно пресекать случаи недисциплинированного поведения на борту воздушных судов. Как и Пекинские документы 2010 г., Монреальский протокол 2014 г. вступит в силу после сдачи на хранение 22-й ратификационной грамоты.
Как уже отмечалось, безопасность международных воздушных сообщений предполагает не только предотвращение и пресечение актов незаконного вмешательства в осуществление полета, но и качественное техническое обеспечение.

Технические аспекты международных воздушных сообщений регулируются актами международных авиационных организаций. В соответствии с Чикагской конвенцией 1944 г. летно-технические нормы разрабатываются в рамках ИКАО в качестве стандартов и рекомендаций, а затем излагаются в виде приложений к Конвенции. В настоящее время действуют правила полетов (Приложение 2), эксплуатации воздушных судов (Приложение 6), летной годности судов (Приложение 8), упрощения формальностей в аэропортах (Приложение 9) и другие. Стандарты и рекомендации ИКАО носят рекомендательный характер: каждое государство вправе заявить о практической возможности их осуществления (ст. 38 Чикагской конвенции 1944 г.). Но обычно государства – члены ИКАО принимают их без существенных отклонений в силу их несомненной полезности. После этого стандарты приобретают юридическую силу международного договора.

Международные воздушные сообщения обслуживаются наземными аэронавигационными службами государств по маршруту следования судна. Воздушное пространство над открытым морем делится на следующие категории районов обслуживания международных полетов.
Консультативное воздушное пространство, которым является район над открытым морем, в пределах которого органы организации воздушного движения прибрежного государства обеспечивают воздушное судно полетной информацией и диспетчерской службой в целях оптимального рассредоточения воздушных судов в данном районе. Обычно в консультативное воздушное пространство включаются также районы и маршруты, где прибрежное государство по каким-то причинам не может контролировать воздушное движение и, следовательно, нести ответственность за безопасность полетов, и ограничивается лишь консультативным обслуживанием.

Контролируемое воздушное пространство – район над открытым морем, в котором прибрежное государство контролирует движение воздушных судов по определенным маршрутам (воздушным трассам[1]) в целях предотвращения столкновений между ними.
Опасные зоны для полётов – воздушное пространство над открытым морем, в пределах которого может возникать опасность, например, вследствие испытаний ракет, учебных стрельб и др.

Зоны ограниченного режима полётов – воздушное пространство над открытым морем, полёты в котором ограничены на строго определенное непродолжительное время в целях испытаний межконтинентальных ракет, о чем соответствующее государство обязано заранее уведомить все другие государства.

Несмотря на тот факт, что воздушные сообщения являются наиболее безопасными с точки зрения статистики аварий, нештатных ситуаций и противоправных действий, в случае наступления таких событий возникает вопрос о возмещении ущерба, причинённого третьим лицам, их имуществу, а также окружающей среде.

По настоящее время основным международным соглашением об ответственности авиаперевозчика является Варшавская конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок 1929 г. [11], а также подписанный в 1955 г. в Гааге Протокол об изменении некоторых положений Варшавской конвенции (Гаагский протокол), который также имеет универсальный характер [6].

В специальной литературе подчеркивается договорный характер отношений воздушного перевозчика с заказчиком – пассажиром или грузовладельцем. В соответствии со ст. 33 Варшавской конвенции, ничто в ней не может помешать перевозчику отказаться от заключения договора перевозки, что трактуется как отсутствие на стороне воздушного перевозчика обязанности вступить в договор. В контексте обеспечения безопасности полёта это означает, что при возникновении любых опасений в отношении лица или груза, предлагаемых к перевозке, авиаперевозчик вправе отказаться от приёма их на борт независимо от наличия билета, договора перевозки или иных юридических оснований.

Авиаперевозчик отвечает за причинение вреда здоровью пассажира, багажу и грузу. Он освобождается от ответственности, если докажет, что принял все необходимые меры для того, чтобы избежать причинения вреда (ст. 20 Варшавской конвенции 1929 г.). Таким образом, ответственность воздушного перевозчика основана на вине, причем бремя доказывания отсутствия вины лежит на перевозчике. Указанное положение четко выражено в тексте конвенции, является общепризнанным и, очевидно, отличает воздушную перевозку от других видов перевозки, где допускаются иные презумпции, и бремя доказывания вины перевозчика в ряде случаев лежит на истце. Данная норма связана с особенностями воздушного транспортного процесса, где в силу высоких скоростей доставки и специфики организации воздушных сообщений в абсолютном большинстве случаев вред пассажиру, утрата или повреждение груза и тому подобные ситуации связаны именно с виной самого авиаперевозчика.

Ответственность перевозчика согласно Варшавской конвенции ограничена суммой 125 тыс. франков в отношении пассажира, 250 франков за килограмм груза и багажа и 5 тыс. франков в отношении ручной клади пассажира (ст. 22). Предел ответственности в отношении пассажира был увеличен в два раза Гаагским протоколом и составляет теперь 250 тыс. франков (в пересчете на расчетную единицу МВФ).
Согласно ст. 25 Варшавской конвенции 1929 г. пределы ответственности перевозчика не применяются, если будет доказано, что ущерб является результатом действия или бездействия перевозчика или его агентов, имевших целью причинить ущерб или носивших опрометчивый характер, с сознанием того, что такие действия или бездействия могут причинить ущерб. В этих случаях ответственность перевозчика за причиненный ущерб является полной. Бремя доказывания грубой вины перевозчика возложено в таких случаях на заявителя требования (истца).

В 1966 г. по инициативе США было заключено соглашение между перевозчиками Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА) и Управлением гражданской авиации США, известное как Монреальское соглашение. Монреальское соглашение 1966 г. предусматривает, что участвующие в нем авиакомпании в соответствии со ст. 22 Варшавской конвенции внесут в свои правила положение, согласно которому предел ответственности воздушного перевозчика перед пассажирами при перевозках, проходящих через США, будет составлять 75 тыс. долларов, включая судебные издержки, или 58 тыс. долларов, если судебные издержки возмещаются особо. При этом авиаперевозчик не будет ссылаться на возражения, предусмотренные п. 1 ст. 20 Варшавской конвенции 1929 г., но может ссылаться на грубую вину потерпевшего. СССР в соглашении не участвовал, однако при перевозках в США Аэрофлот, а в настоящее время другие авиакомпании, осуществляющие такие перевозки, независимо от юридического неучастия в Монреальском соглашении, также руководствуются установленными в нем пределами ответственности. Во многих странах Европы эти пределы ответственности применяются для всех международных перевозок.

Дальнейшее повышение ответственности авиакомпаний было закреплено Гватемальским протоколом 1971 г., который ввел ответственность за причинение вреда здоровью пассажира независимо от вины перевозчика и увеличил предел ответственности перевозчика перед пассажиром в 6 раз по сравнению с Гаагским протоколом. Однако число стран – участниц данного протокола невелико. Республика Беларусь в нем не участвует.

Таким образом, в настоящее время сложился комплексный международно-правовой институт обеспечения безопасности воздушных полётов и использования авиации. Вместе с тем нельзя сказать, что данный комплекс не нуждается в совершенствовании. Свидетельством тому отчасти является то, что инциденты в ходе осуществления международных воздушных полетов далеко не всегда получают надлежащую правовую оценку и юридические последствия в виде наказания виновных и возмещение ущерба потерпевшим. Широкое участие государств в новейших международных актах – Пекинской конвенции и Пекинском протоколе 2010 г., Монреальском протоколе 2014 г., – как представляется, повысит эффективность норм в сфере обеспечения безопасности авиасообщений. Однако общая тенденция к замедлению ратификационного процесса, характерная не только для международного воздушного права, но и для иных сфер международно-правового регулирования, к сожалению, не способствует решению поставленных задач. В этой связи участие Республики Беларусь внесло бы вклад в дело обеспечения безопасности гражданской авиации и положительно сказалось бы на престиже и имидже государства.

1. Аваков, М. М., Незаконное вмешательство в деятельность гражданской авиации и международное право / М. М. Аваков, В. И. Лукьянович // Советский ежегодник международного права. – М., 1974. С. 101–105.
2. Баталов А.А. Некоторые тенденции международно-правового регулирования борьбы с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации в свете Пекинской международной конференции по воздушному праву 2010 года // Евразийский юридический журнал. – М., 2013, – № 6 (61). – С. 56–61.
3. Баталов, А.А. Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений: теория и практика / А.А. Баталов. – М.: Зерцало, Зерцало-М, 2008. – 241 с.
4. Бордунов, В. Д. Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов /В. Д. Бордунов, А. И. Котов, Ю. Н. Малеев. – М.: Наука, 1988. – 209 с.
5. Бордунов, В.Д. Международное воздушное право / В.Д. Бордунов. – М.: Авиабизнес, Научная книга, 2007. – 464 с.
6. Гаагский протокол 1955 г. об изменении Конвенции для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, подписанной в Варшаве 12 октября 1929 года // Документы ИКАО [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://aviadocs.net/icaodocs/Docs/7632_ru.pdf. – Дата доступа: 02.03.2017.
7. Грязнов, В.С. Международные авиаперевозки: правовые вопросы. – М.: Юридическая литература, 1982. – 120 с.
8. Дежкин, В. Н. Некоторые вопросы гражданско-правовой ответственности авиаперевозчика (владельца воздушного судна) в международных соглашениях по воздушному праву // Вестник ЛГУ. – 1976. – № 5. – С. 5–11.
9. ИКАО. Пекинские договоренности // Международная организация гражданской авиации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://icao.int/publications/journalsreports/2011/6601_ru.pdf. – Дата доступа: 02.03.2017.
10. Колосов, Ю. М. Правовые вопросы безопасности гражданской авиации // Международная жизнь. – 1974. – № 3. – С. 6–10.
11. Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, подписанная в Варшаве 12 октября 1929 года // Документы ИКАО [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://aviadocs.net/icaodocs/Docs/7632_ru.pdf. – Дата доступа: 02.03.2017.
12. Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/aircraft_seizure.shtml. – Дата доступа: 02.03.2017.
13. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г. // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/aviation_security.shtml. – Дата доступа: 02.03.2017.
14. Конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/chicago_conv.pdf. – Дата доступа: 02.03.2017.
15. Малеев, Ю. Н. Международное воздушное право: вопросы теории и практики. –М.: Международные отношения, 1986. – 240 с.
16. Протокол, изменяющий Конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, Монреаль, 4 апреля 2014 г. // Документы ИКАО [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://aviadocs.net/icaodocs/Docs/Doc10034.pdf. – Дата доступа: 02.03.2017.

[1] Воздушные трассы представляют собой часть контролируемого воздушного пространства в виде коридора шириной 10–15 миль, оборудованного аэронавигационными средствами.

The article analyzes the norms of international law in the field of aviation security. Existing international agreements have been adopted in the 60s - 80s of the last century, and they did not take into account the new challenges and threats, in particular, the use of aircraft as a means of attack and the means of delivery of biological, chemical and nuclear weapons. That is why the participation of the Republic of Belarus in the new ICAO international agreements such as the Beijing Convention on the Suppression of Unlawful Acts Relating to International Civil Aviation (2010), Beijing Protocol (2010), supplementing the Hague Convention of 1970 and the Montreal Protocol (2014), amending the Tokyo Convention 1963, is relevant. These documents extend the list of crimes that infringe on the safety of international flights, as well as the jurisdiction of States in respect of such attacks. Ratification of named documents will enhance the effectiveness of international legal regulation in this sphere.